財(cái)稅改革:解決土地財(cái)政膨脹 管住政府“閑不住的手”(2)

　　讓政府的錢(qián)袋子“穩(wěn)”下來(lái)

　　在政府“錢(qián)袋子”收入的諸多來(lái)源中，依法征收的地方稅幾乎是唯一的穩(wěn)定來(lái)源，也理應(yīng)成為政府收入的主要來(lái)源。但是，自1994年分稅制改革以來(lái)，地方政府稅收來(lái)源不斷縮小，而事項(xiàng)支出卻不斷增加，導(dǎo)致的后果就是地方政府在收入方面過(guò)多依賴非稅手段，如轉(zhuǎn)移支付、舉債、收費(fèi)等等，產(chǎn)生一系列弊端，地方債務(wù)膨脹就是表象之一。“錢(qián)袋子不鼓沒(méi)法辦事”，在地方缺乏自主穩(wěn)定收入的情況下，土地財(cái)政、城市投融資平臺(tái)……一個(gè)個(gè)財(cái)政擴(kuò)張工具伴隨著地方政府“錢(qián)袋子”在負(fù)債紅線上奔跑。

　　十八屆三中全會(huì)提出“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”，正是對(duì)上述問(wèn)題的正視與解決。通過(guò)重整稅制，地方政府有望獲得自主穩(wěn)定的收入來(lái)源，這將對(duì)遏制地方財(cái)政亂象起到有力作用。

　　地方債務(wù)危機(jī)背后的稅收之困

　　湖北某縣財(cái)政局王局長(zhǎng)告訴半月談?dòng)浾撸�每年縣里都會(huì)有很多任務(wù)下達(dá)給他們，要求籌集多少資金，特別是一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金要求他們予以解決。但他們手里可控的資金又有限，無(wú)奈之下，只有舉債。以前是向銀行舉債，現(xiàn)在是向社會(huì)舉債。

　　“目前我們的償債能力可以說(shuō)很低，而債務(wù)卻在一直增長(zhǎng)，就怕總有一天會(huì)崩潰。”王局長(zhǎng)對(duì)此憂心忡忡，“因?yàn)檎�府債�?wù)積累多、時(shí)間長(zhǎng)，現(xiàn)在已經(jīng)有不少人開(kāi)始起訴。”

　　廣西一名官員坦言當(dāng)?shù)亍板X(qián)袋子”一靠土地出讓金收入，二靠政府投融資平臺(tái)。據(jù)他透露，近年來(lái)該市先后設(shè)立了城市投資建設(shè)發(fā)展公司、建設(shè)投資開(kāi)發(fā)公司、新城投資開(kāi)發(fā)公司等多家投融資平臺(tái)。“截至2011年，城投公司銀行負(fù)債就超過(guò)了100億元，其他幾家公司負(fù)債也接近這個(gè)水平。由于政府投資平臺(tái)的相關(guān)債務(wù)是計(jì)入財(cái)政負(fù)債，政府負(fù)債水平不斷攀升，到2012年下半年市財(cái)政負(fù)債水平已經(jīng)超過(guò)90%。”

　　談到地方財(cái)政緊張狀況時(shí)，許多基層干部指出，地方稅收的縮小是根源之一。1994年分稅制改革以來(lái)，稅收重心向中央財(cái)政傾斜，國(guó)家陸續(xù)進(jìn)行了多次微調(diào)。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升、剛性民生支出種類(lèi)的擴(kuò)展和總量的不斷加大，基層政府面對(duì)的是不斷加大的事權(quán)和逐年攀升的支出壓力，地方財(cái)力日益捉襟見(jiàn)肘。

　　廣西壯族自治區(qū)合浦縣財(cái)政局紀(jì)檢組長(zhǎng)黃乃盛說(shuō)：“合浦縣是農(nóng)業(yè)大縣，財(cái)政窮縣，以前有農(nóng)業(yè)稅，包括特產(chǎn)稅4000多萬(wàn)元收入。農(nóng)業(yè)稅取消以后，縣財(cái)政更加困難了。”內(nèi)蒙古自治區(qū)固陽(yáng)縣地稅局副局長(zhǎng)常占青說(shuō)：“從這幾年來(lái)看，地稅收入不少轉(zhuǎn)成國(guó)稅，而且分配比例上也向中央傾斜。未來(lái)‘營(yíng)改增’要在全國(guó)推開(kāi)，或許對(duì)我們還會(huì)有影響。”

　　黑龍江七臺(tái)河市國(guó)稅局干部仁慧麗更是以結(jié)構(gòu)性減稅算了一筆賬。她說(shuō)，從2010年到2012年七臺(tái)河市進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，共減少稅收逾9億元，扣除上繳國(guó)家部分，地方財(cái)政收入減少逾2億元，相當(dāng)于一年國(guó)稅收入留存地方的稅收總額。

　　除了稅收減少，現(xiàn)行稅收體制也存在考核制度不合理等弊端。記者在調(diào)查中甚至發(fā)現(xiàn)，部分基層政府和稅收部門(mén)迫于考核壓力，不惜采取征收“過(guò)頭稅”、“招商引稅”等“非常規(guī)”手段創(chuàng)收。

　　稅制改革有利于穩(wěn)定地方政府收入來(lái)源

　　十八屆三中全會(huì)對(duì)稅制改革做出了具體部署，既涉及增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、房地產(chǎn)稅等專(zhuān)業(yè)稅種，更涉及“逐步提高直接稅比重”、“完善國(guó)稅、地稅征管體制”等結(jié)構(gòu)性安排。其中許多措施都有利于完善地方稅體系，為地方政府建立穩(wěn)定的收入來(lái)源。

　　一些生態(tài)功能區(qū)的干部群眾建議，國(guó)家應(yīng)繼續(xù)完善公益補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)生態(tài)，同時(shí)應(yīng)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，突出“綠色GDP”對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用。

　　一些擁有豐富礦產(chǎn)資源的地方政府則對(duì)資源稅改革充滿期待。對(duì)于安徽淮北市這樣的資源型城市而言，能否在資源稅征收上有所突破，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政盤(pán)子大小舉足輕重。

　　“希望能加快資源稅改革，盡快從計(jì)量征收變成計(jì)價(jià)征收。”淮北市財(cái)政局總會(huì)計(jì)師葉衛(wèi)平說(shuō)，當(dāng)?shù)卣�府以每�?元征收煤炭資源稅，該稅種收入歸地方。但是，這種計(jì)量征收的方式，與煤炭?jī)r(jià)格波動(dòng)無(wú)關(guān)，以前煤炭每噸300元的時(shí)候征收2元，煤價(jià)升高到每噸1000多元的時(shí)候，還是按照2元征收，地方所能征收稅收體量長(zhǎng)期處于較低水平。如果能改為按照銷(xiāo)售額的百分比來(lái)進(jìn)行征收，對(duì)地方而言更為劃算。在改變征收模式的同時(shí)，不能僅僅關(guān)注地方稅收是否增加，還必須避免給企業(yè)增加稅負(fù)，這就需要由中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。”

　　與此同時(shí)，還有必要對(duì)征稅管理模式進(jìn)行改革。十八屆三中全會(huì)提出，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。對(duì)此，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉指出，稅收將不再是預(yù)算確定的任務(wù)，而是轉(zhuǎn)為預(yù)期目標(biāo)。這意味著稅務(wù)機(jī)關(guān)將按照法律法規(guī)征稅，不是為了完成任務(wù)多收或少收。這無(wú)疑有利于減輕地方政府的稅收考核壓力，根治“引稅”、“買(mǎi)稅”等亂象。

　　穩(wěn)住政府“錢(qián)袋子”同時(shí)更要確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)活力

　　財(cái)稅改革涉及多方關(guān)系。財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希表示，財(cái)稅實(shí)際上一頭連著政府的錢(qián)袋子，另一頭連著老百姓的錢(qián)袋子，財(cái)稅是兩個(gè)錢(qián)袋子之間的橋梁、紐帶。顯然，這兩個(gè)錢(qián)袋子要有一個(gè)平衡。

　　“按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上的‘拉弗曲線’，一國(guó)的實(shí)際稅負(fù)一旦超過(guò)33%，一定會(huì)降低該國(guó)的經(jīng)濟(jì)活力，因?yàn)榇蠹叶疾辉敢庾鍪铝恕！敝袊?guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員、四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授李航星說(shuō)，“十八屆三中全會(huì)可視為新一輪稅改的啟動(dòng)，總體目標(biāo)是要在保證政府稅源穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)活力。”

　　對(duì)此，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政室主任楊志勇建議，未來(lái)新培育的地方稅種多屬新開(kāi)征或提高征稅水平，基本都是加稅措施，而結(jié)構(gòu)性減稅、為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減負(fù)才是當(dāng)下稅收改革的主題，短期內(nèi)不宜大幅加稅。所以除了推進(jìn)地方獨(dú)有稅種外，還可對(duì)目前中央地方共享稅種進(jìn)行進(jìn)一步完善，提高共享稅種的地方分成比例，可以較快見(jiàn)效地解決地方財(cái)力問(wèn)題。