參與互動(0)編者按 舉世矚目的黨的十八屆三中全會勝利閉幕了。全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，展現了中共中央全面深化改革的智慧和勇氣，是2020年前中國深化改革的時間表和路線圖。
在這張全面深化改革的路線圖中，財稅體制改革占據了顯要的位置。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》鄭重提出，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。財稅體制改革，將沿著“改進預算管理制度”、“完善稅收制度”、“建立事權和支出責任相適應的制度”三條路徑漸次推進。
財稅體制改革，可謂牽一發而動全身。它與所有社會成員密切相關，當前中國經濟社會發展諸多難題的破解，也幾乎都以財稅體制改革的全面深化為前提。十八屆三中全會第一次把它和實現國家治理現代化相對接，指出財政是“國家治理的基礎和重要支柱”，其重要性大大提升。本輪財稅體制改革，將是1994年分稅制改革以來的又一歷史性里程碑。
最關注財稅體制改革、最明白其重要含義的無疑是各級地方政府，因為財稅體制改革將撬動地方財政“錢袋子”，使之從收入、支出、監管等各方面均發生顯著變化。對于目前地方財政面臨的諸多深層次問題，如財權與事權不統一、土地財政過度膨脹、預算不夠公開透明等等，本輪財稅體制改革都將拿起“手術刀”，直剖病灶予以解決。社會公眾也有充分理由關注財稅體制改革，因為它不僅涉及居民稅負等民生項目的調整，其總目標——建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性——也將帶來公共利益的最大化。
新一輪財稅體制改革已上路出發。當前，地方政府財政在收入、支出、監管方面存在哪些體制機制問題？十八屆三中全會推出的改革方案又將怎樣改善、重塑地方政府財政狀況？地方領導干部對改革有何期盼，對貫徹完善改革方案有何建議？半月談記者深入全國各地，調研地方財政“錢袋子”現狀，聚焦地方財政即將發生的巨大變革，著力展現基層視野中的財稅體制改革。
“把政府收支關進統一的制度籠子”
預算，歷來是社會公眾了解政府財政收支狀況的主渠道，也是各級人民代表大會對政府財政收支狀況履行監督審批職責的總開關。在財稅體制改革中，預算管理制度改革是重中之重，“透明預算，提高效率”是中央在十八屆三中全會公告中明確提出的改革方向。透明的財政預算和高效的績效管理，有助于讓預算每一分錢花得更科學，減少浪費，提高資金的使用效率。
同時，對預算管理制度的改進，也是提高國家治理能力的一項重要工作。只有讓預算更科學合理，才能以強大財力物力保證國家的正常運轉與各項事權的充分落實。對于尚未全部進入預算管理體系、透明度亟待提高的地方政府“錢袋子”而言，這項改革的力度將是空前的。
完善預算管理，嚴堵“錢袋子”之漏
“十八屆三中全會提出預算管理要全面規范、公開透明，抓住了問題的要害。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇表示，要實現規范和透明，就要細化全口徑預算，把所有政府收支按照同一性質、同一制度加以管理，把政府的收支關進統一的制度籠子，實現“財政收支=預算收支=政府收支”。
高培勇指出，事實上，當前財政收支只大體等于預算收支，而不等于政府收支。整個政府收入從構成上來講基本上可以分為六大塊，最大一塊是稅收收入，第二塊是財政收入中的非稅收入，第三塊是掌握在各個部門手中的各種基金性收入，第四塊是土地出讓金收入，第五塊是社會保險收入，第六塊是國有資本經營上繳的利潤。政府基金收入、社會保險收入、國有資本上繳利潤大體是備案制管理，人民代表大會只審不批。在管理層面上，則分屬各個政府部門，不能做到統籌安排。
目前，在各個地方，依然存在著以各種名義收取的游離于人大監管視野之外的非規范性政府收入。除財稅部門之外，其他政府部門仍然有行使財政管理權、從企業居民那里直接取得收入的行為。
對于預算外資金，許多地方政府往往諱莫如深，甚至在概念上將其與財政資金割裂開來。2009年，西部某市動用融資平臺資金建設一個占地約30畝的仿古建筑，工程投資超過2億元人民幣。當地有人大代表對此提出質疑，得到的答復卻是：“沒動用財政一分錢。”地方政府往往通過投融資平臺等預算外資金搞建設，由于不是“直接意義上”動用財政資金，相關監管難以有效實施。這些都是財政監管遭遇的難題。
中國社科院財經戰略研究院課題組在《新一輪財稅體制改革系統構想》中建議，應將全口徑預算細化為“立法層面的全口徑控制”和“行政層面的全口徑管理”，并以此為標準，將所有政府收支全部納入嚴格化的預算管理，鏟除所有游離于預算之外的政府收支。
除了少許的、經由財稅部門授權的情形之外，將所有政府收支全部納入財稅部門的管理，非財稅部門一律不得從事財政性分配活動。以可審批、能統籌為標準，對政府基金預算、國有資本經營預算做徹底改革。以可審批為標準，將全部社會保障預算收支納入各級人大的監督審批范圍。最終以此為基礎，取消事實上存在的預算“備案制”。
理順體制機制，管住政府“閑不住的手”
“預算改革并不僅僅是在錢上做文章，更重視體制機制的作用。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希認為，本輪財稅體制改革內容相當豐富，而且不少是突破性的改革，除了提出預算要全面規范、公開透明之外，在預算審核、重點支出、預算平衡機制、財務報告、債務管理、轉移支付等方面都提出了改革新舉措。這些專業性極強的舉措，正是著眼于完善財政管理的體制機制，加快形成有利于轉變經濟發展方式、有利于建立公平統一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度。
采訪中，不少基層干部反映，現代財政制度能否順利建立，與當前進行的政府職能轉換密切相關。目前，一些地方政府在角色定位方面，缺位、越位、錯位問題非常突出，重經濟建設、輕民生服務的現象普遍存在，這往往導致財政資金的使用上出現亂象。
比如在招商引資等經濟建設領域，一些地方政府往往慷財政之慨，出臺種種不合理的優惠政策和獎勵扶持，如零地價拿地、稅費減免等，還有的甚至拿出巨額財政資金直接獎勵給企業。如安徽太和縣財政就曾獎勵安徽晶宮大酒店1500萬元，以兌現該酒店獲“四星級旅游飯店”稱號的獎勵。
任何一項改革都無法單兵突進，財稅體制改革也不例外。建立現代財政制度，仍有賴于厘清政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。安徽一名縣委書記表示，轉換政府職能，把很多本來由政府“閑不住的手”來做的事情，交給市場“看不見的手”來完成，如此一來，當前一些政府職能部門的人數和經費可以大幅削減，不僅可以減輕財政負擔，還能促使財政投入重心向公共服務轉換。他粗略估計，以目前的縣級政府各個職能部門的人數規模進行計算，至少可以裁減1/3的人員。
加強法治建設，打造現代財政制度
現代財政制度的關鍵詞是“現代”，而“現代”的必備特征之一無疑是法治而非人治。“財政資金的使用，很多時候還是‘一把手’說了算，常常難以做到科學、透明、高效。”四川某市市長認為，加強對財政資金使用的管理，應健全民主集中制的議事規則，凡是能夠上會討論決定的一定要上會，實行票決制，對決策完整記錄存檔，讓資金使用情況事后可追溯、決策過錯可追究。
公開透明必須由法律提供保障。中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇建議，一是不斷完善法律體系，為預算信息公開提供法理基礎。二是在政府和人大專設相關部門，便于預算制定各個環節的信息全面公開。三是預算全流程公開透明，提高民眾參與度。四是推動信息公布內容全面、易懂。五是搭建“友好型”發布渠道，便于民眾獲取信息。
現代財政制度的建立離不開立法方面的完善。中央財經大學稅務學院教授湯貢亮認為，預算法的修訂是首要的。此外，還應制定轉移支付法、債法，進一步調整政府采購法。稅收方面，除了修訂稅收征管法外，還應推進制定增值稅法，將來還應進一步推進資源稅、環境稅的立法。
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