東北航道：美俄爭端

　　東北航道是聯(lián)系大西洋和太平洋港口的重要航道，是俄羅斯西伯利亞許多城市的生命線，大量燃料、食品和其他物資經(jīng)由這條航線得以補充。

　　數(shù)十年來，東北航道一直是美蘇(俄)在北極地區(qū)最有爭議的政治問題之一。美俄在航道的管轄和法律機制方面存在明顯的分歧。美方主張，航道涉及到的冰封區(qū)域的海峽是國際性的且適用于過境通行；而俄方聲稱，這些海峽屬于俄羅斯內(nèi)水。由此，美俄雙方均以維護國家安全利益為由，來支撐和堅持各自的立場。

　　蘇聯(lián)、俄羅斯將此航道視為國內(nèi)交通路線，主張其有權(quán)建立對外國船只和軍艦在航道航行的制度，而維利基茨基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽、紅軍海峽等被俄視為內(nèi)水，過境通行或無害通過均不適用。蘇聯(lián)對東北航道實施了嚴(yán)格的管轄，在海商部內(nèi)專門設(shè)置了東北航道管理局，負(fù)責(zé)航道管理事宜。

　　1967年蘇聯(lián)拒絕美國海岸警衛(wèi)隊“東風(fēng)號”進入東北航道，理由是該船可能是一艘軍艦，未提前30天提出申請并獲得許可而穿越蘇聯(lián)內(nèi)水。但美國并不接受蘇聯(lián)的立場，于20世紀(jì)60年代多次自行在東北航道航行，蘇多次通過外交渠道向美交涉。兩國就此進行了兩輪雙邊磋商。磋商中，美認(rèn)為蘇北部海峽應(yīng)適用國際海峽航行制度，外國船只應(yīng)享有過境通行權(quán)或無害通過權(quán)，蘇則否認(rèn)這些海峽是用于國際航行的海峽，磋商并未達(dá)成協(xié)議。1985年蘇聯(lián)在東北航道實施直線基線法，一些海峽被宣布為內(nèi)水。

　　挪威、瑞典和美國等一直堅持國際通行權(quán)利，遭到蘇聯(lián)多次拒絕。1987年10月1日戈爾巴喬夫在摩爾曼斯克講話后，東北航道對外開放，蘇聯(lián)收取費用提供服務(wù)。為實現(xiàn)對東北航道的控制，1984年蘇聯(lián)連續(xù)出臺了兩個法令，“專屬經(jīng)濟區(qū)布告”和“東北區(qū)域自然保護布告”，而1990年蘇聯(lián)部長會議頒布“北極自然保護法”。而到了俄羅斯時，俄法律要求過往船只事先取得許可，強制使用俄羅斯破冰和導(dǎo)航服務(wù)，收取高額費用，引起了有關(guān)方面的不滿。

　　近年來，由于全球氣候變暖，北極冰層加速融化，東北航道的巨大商業(yè)航運價值逐漸為人們認(rèn)知。今年8月下旬，西北航道和東北航道第一次同時打開，再次引發(fā)了北極開發(fā)的熱潮。2008年9月，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫在國家安全會議上表示，開發(fā)北極資源是俄羅斯能源安全的保障，俄羅斯的首要任務(wù)是將北極變?yōu)椤岸砹_斯21世紀(jì)的資源基地”。針對俄羅斯在北極的頻繁動作，美國、加拿大、丹麥等國家先后聯(lián)手組隊前往北極地區(qū)考察，另外美加決定建立新聯(lián)盟，擱置彼此在北冰洋問題上的領(lǐng)土爭端，從而聯(lián)手對付俄羅斯的北極挑戰(zhàn)。

　　航運的可行性尚不足

　　2005年，俄羅斯周圍的東北航道被開通，穿越加拿大北極群島通往亞洲的西北航道則處于冰封狀態(tài)。去年，西北航道被打通，東北航道則處于冰封狀態(tài)。而到了今年，兩條航道竟相繼可以通航了。美國國家冰雪數(shù)據(jù)中心的專家表示：“兩條通道被打通，這是一項重大的具有歷史意義的事件。”

　　從航運層面來看，西北航道水域尚未形成系統(tǒng)的航運管理體系。關(guān)于航道開啟所需的最基本的相關(guān)可靠數(shù)據(jù)資料，如氣象氣候、水文特征、航道情況、港口碼頭動態(tài)、航運安全和船舶管轄權(quán)的法律法規(guī)等還需要進一步的研究和規(guī)劃。與之形成鮮明對比的是，俄羅斯對東北航道的航運管理體系已經(jīng)較為成熟。目前，每年夏季均有商船航行，其中北歐至喀拉海航段全年通航，運量較大。從1991年俄羅斯政府宣布東北航道開放以來，對任何國家船只采取“一視同仁”政策。另外，俄羅斯政府發(fā)布“北方航道航行指南”，現(xiàn)在已譯成英文送達(dá)各相關(guān)國家。總體來看，涉及到運輸?shù)闹饕獑栴}包括保險成本、船只設(shè)計技術(shù)的成本及操作人員技能的培訓(xùn)等。

　　從環(huán)境層面來看，北極航道主要涉及三方面問題：軍事力量的存在及意外軍事事故的發(fā)生如碰撞、擱淺等；放射性污染；航運期間商業(yè)船只造成的污染等。例如，1989年3月24日，埃克森石油公司的“瓦爾德茲”號油輪在阿拉斯加灣北部的威廉王子灣附近觸礁，約5000萬升的原油泄露。這次事故不僅使這片水域遭受了嚴(yán)重的污染和破壞，也使這一帶的居民，特別是漁民蒙受了巨大的損失，而且還使得大量的海洋動物如海象、海豹、海獅等，以及40多萬只本地鳥類和100多萬只候鳥遭受到了滅頂之災(zāi)。雖然航道的開通存在巨大的商業(yè)利益，但也要兼顧環(huán)境與生態(tài)的保護。

　　從政治與法律層面來看，西北航道究竟是不是該劃為國際航道存在著爭議，部分東北航道究竟屬俄內(nèi)水還是國際航行水域也存在法律分歧。沿岸各國均通過立法，以環(huán)境保護為理由對北極航行進行嚴(yán)格管理與管轄。法律和政治上的不確定性，是北極航運問題的關(guān)鍵所在。

　　就北極地區(qū)而言，目前惟一能夠發(fā)揮規(guī)范作用的是《聯(lián)合國海洋法公約》，但《公約》本身存在諸多模糊之處，對于超過200海里的外大陸架外部界限的規(guī)定就充滿爭議，《公約》規(guī)定“大陸架在海床上的外部界線的各定點不應(yīng)超過從測算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里，或不應(yīng)超過連接2500公尺深度各點的2500公尺等深線100海里”。這條包含“或”字的含混規(guī)定就是惹起爭端的“罪魁”。從2001年起俄羅斯希望擴張外大陸架的法理依據(jù)就在此。但遺憾的是，“2500公尺等深線”說被國際法學(xué)界忽視了。

　　根據(jù)該條款，很難說清外大陸架(超過200海里的大陸架稱外大陸架)的最外邊界應(yīng)該在那里，350海里？還是2500公尺等深線+100海里？而2500公尺等深線對于四大洋中最淺的北冰洋來說，就更加充滿變數(shù)。

　　接二連三的極地爭端沖擊著現(xiàn)行國際機制(國際組織與國際法)的調(diào)節(jié)和適應(yīng)能力。但現(xiàn)今時代光以武力形式開疆拓土已經(jīng)很難行得通了，只能在國際法框架內(nèi)尋找實現(xiàn)本國利益的途徑和手段。在國際法許可的諸多行動(如主權(quán)宣示、軍事演習(xí)、科學(xué)論證等)中，科學(xué)論證將發(fā)揮重要作用。這就是各國紛紛派出考察隊，緊緊盯住北極海底的根本原因。(劉江萍 管清蕾)

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