農地流轉仍在“突圍”

　　“流轉應該是趨勢，在這個過程中，關鍵是應該把抉擇權交給農民自己。”黃小虎強調，土地制度改革的深化還是需要從農地流轉方向上做進一步探索。目前農村集體建設用地流轉日趨活躍，產權管理存在四種形式：

　　其一，農村集體經濟組織內流轉，繼續保持集體所有。流向外部的，則通過土地收購儲備或轉權審批轉為國有。

　　其二，在城鎮規劃區內農村集體建設用地需要流轉的，通過土地收購儲備將土地所有權轉為國有；在城市規劃區和建成區外的農村集體建設用地需要流轉的，繼續保留集體土地所有權。浙江的一些地方采用這種模式。

　　其三，對城鎮規劃區內和規劃區外的農村集體建設用地，在流轉時都繼續保留集體土地所有權形式，比照國有土地使用權出讓，將集體建設用地納入與國有建設用地一體化的統一市場。廣東采取的是這種形式。

　　其四，城鎮規劃區內外的農村集體建設用地都轉為國有。如深圳市，事實上就是通過集體土地的全面國有化的模式。

　　但是，對這些方式，近日舉行的“土地管理與科學發展座談會”上，國務院發展研究中心農村部部長韓俊提醒，警惕改變農村土地產權關系中埋藏著很多潛在的“地雷”。他說，“比如，在有的地方,整個農村已經進入城市建設規劃區，地方政府把整個農村集體土地全部轉為國有土地。這種土地性質的改變，一定要有一套規范的法律程序，任何地方政府不能夠鉆法律的空子，更不能違憲施政。”

　　另外，在一些經濟發達地區，很多村委會改為了居委會，應該警惕以“村改居”的名義來改變農村集體土地的產權屬性。還有一些地方政府流行通過“拿土地換身份”、“拿土地換社保”的方式隨意改變農地產權關系。

　　“這些口子一開，就是對農民最大的一個剝奪。社保是一個公民的基本權利，不應該和土地的財產權形成一種交換關系。這樣做，最大的一個問題是剝奪了農民的財產權，剝奪了農民可持續的維持生計的手段。”韓俊認為，應該通過戶籍制度改革，逐步實現公共服務的均等化、社會保障權的均等化，而不是把這個權利的分享和土地的放棄聯系起來。

　　他認為，“農民市民化以后可以放棄土地，也可以不放棄，這是農民的權利。而且即使農民放棄，也不能通過行政手段放棄，而是通過市場化的方式，有一個市場化的退出機制。”

　　2006年，韓俊及其同事針對農民土地權益的侵犯進行入村調查，結果顯示，在調查的2749個村莊農民上訪原因中，有43%是因為征地，23%左右是因為承包地的流轉。主要有三種情況：

　　他介紹說，征地的過程中侵犯農民權益的現象大量存在；雖然物權法很明確，要給農民建立社會保障基金補助，實際上個別地方是用土地補償費為失地農民建立社會保障。土地補償原本屬于農民，這等于用農民自己的錢給農民建社會保障；以土地股份合作制的名義侵犯農民土地權益，也正在成為新焦點。

　　已經出臺的物權法雖然明確了對農民土地財產權的保護，但是韓俊認為農民的土地權利仍然殘缺、薄弱和不完善。比如，按照物權法，農民的承包權、宅基地不可以抵押，就表明這是一個殘缺的產權。國土資源部政策法規司司長王守智指出，“農村土地產權不完善的情況下，發生剝奪農民利益的現象，就變得不可避免。”

　　在他們看來，盡管農地流轉的改革趨勢和物權法確立的權利保護都朝著正確方向前進，但農地流轉的具體政策和方法仍然處在艱難的探索中。

　　改革需要更深入

　　“對于土地問題，需要考慮今后城市化的大背景，現在有1.5億農民進城了，今后還有3億多農民進城。”韓俊指出，怎樣讓農民有進城的資本，這對我國土地制度是一個很大的考驗，“強化農民的土地財產權是一個好的辦法，承包地要物權化，宅基地要成為一個真正的產權。這些都是大勢所趨。”

　　國務院發展研究中心黨組成員蔣省三認為，目前農民集體土地財產的物權保護狀態與經濟發展的市場化要求，尤其與是農民財產權利觀念的強化形成了較大的反差，“如果不能從物權制度上對農民土地財產權提供全面、完整的保護，那么土地作為基本的生產要素，其資源配置會背離市場，將加劇土地的粗放，不節約、不集約的情況會更加嚴重。”

　　現在，焦點問題已經集中在了土地產權的明晰和歸屬上。對于一些學者提出的農村土地私有權觀點，國民經濟研究所所長樊綱認為此舉與目前國情適應性仍待思考，“在社會還沒有能力為所有的農民提供新的社會保障之前，禁止農民買賣或抵押農村土地，實際上是用法律的形式，強制性地給農民一個相對穩定的社會保障，就是土地。”

　　樊綱認為，不要將進入城市圈的農村土地一律強制性征收為國家所有。可以在保留其集體“公有”性質的前提下，允許其使用權或者說承包權延長到70年，這樣就使那些位于城市邊緣的農地，事實上能以與城市土地同等的身份進入地產市場交易，或稱“流轉”。關鍵一點是要改變原來關于城市用地都必須是“國有土地”的法律規定。

　　實際上，對于農村土地產權的討論已經持續多年了。但無論何種主張，土地產權改革已經發展到了不得不解決的時候。“完全可以先在宅基地上突破一下，將宅基地確定為一個真正可抵押、可買賣的產權，然后下一步再在承包地上突破。”經常為決策部門提出政策建議的韓俊指出，征地制度改革、宅基地制度改革、承包權改革還要加快步伐。

　　在他看來，土地制度改革應借鑒目前林權制度改革取得的成功經驗。王守智也透露，對于土地管理法的修改討論也一直在進行，“除用途管制、耕地保護這一系列的問題之外，最核心的改革可能就是，對農村集體土地財產權實現形式和制度的改革。”(文/記者唐敏)

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