三十年探索后，我國土地制度將在土地財產權實現形式和制度上謀求突破

　　一塊近2900畝的農村集體土地，以每畝土地年租金80元的價格，被出租給某高爾夫球場開發商50年。在海南省海口市長流鎮，《瞭望》新聞周刊近來調研時遭遇了一起熟悉又令人心痛的“土地故事”。

　　2006年，長流鎮政府把該鎮康安村位于那甲山2883.73畝集體土地，以“國有待定”山地為由，與海南一家高爾夫球投資有限公司簽訂了一個長期出租合同，建設有關火山口生態體育公園項目，實則興辦國家嚴控的高爾夫球場，租期長達50年，每畝年租金僅80元。

　　康安村委會干部告訴本刊記者，“這是典型的租金過低、期限過長、面積過大的“三過”和“以租代征”的土地違規案例。但長流鎮政府強行用鐵絲網圈占村民耕種的水田和甘蔗園。采訪中，村民吳友越一直反問，為什么國家對土地的管理這么嚴格，還會有人敢干這種違背國家政策和群眾意愿的事情？

　　隨著我國經濟迅速發展，城市建設用地矛盾日趨緊張。盡管我國已經建立了較為嚴格的土地管理制度，仍然有一些地方政府和部門不斷通過“灰色地帶”甚至“潛規則”沖擊18億畝農業耕地的“紅線”。

　　面對人類歷史上最大規模的中國城市化進程，我國城市建設用地捉襟見肘的局面將是長期性難題。而相對“寬裕”的農村建設用地成為緩解這一矛盾的現實選擇。令人遺憾的是，農村集體用地由于改革不完善、產權對象不明確，加上具體征用操作不規范，導致農民土地權益受損、違規用地的現象時有發生，許多具體政策已難以適應時代的需要。

　　采訪中，不論是主管部門官員、學者還是開發商和征地農民，都強烈地向《瞭望》新聞周刊表示，“在農村土地制度改革三十年、城市土地使用制度改革二十余載之后，我國土地制度改革還需要進一步加大力度深化改革。”

　　禍起農地濫征

　　“利用農村集體建設用地彌補城市建設用地不足，地方政府很早就開始了自發探索。”采訪中，中國土地協會副理事長黃小虎告訴《瞭望》新聞周刊，政策面對此有一個認識變化的過程，“1995年，江蘇蘇州最早開始了農村集體建設用地使用權流轉試點。”

　　隨后，1997年試點擴大到浙江湖州、福建古田和河南安陽。1999年以來，國土資源部在各地試點的基礎上，又從全國范圍內安排了較大規模的30處集體建設用地流轉試點，比如安徽蕪湖、廣東順德等地。

　　經過近十年試點的經驗總結，國務院在2004年10月28日下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號文)，第一次明確提出，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉。”

　　地方政府隨即出臺地方政策響應這一解釋。2005年，廣東省政府第100號令頒發了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，規定：“集體建設用地流轉方式與國有土地一樣，可以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押”；“可以使用集體建設用地興辦各類工商企業、外資投資企業、股份制聯營企業；興辦公共設施和公益事業；興建農村村民住宅”。類似的還有云南省同年出臺的《關于發展壯大農村集體經濟的意見》。

　　但農村集體建設用地的流轉并沒有因此改變試點的狀態，一直沒有在全國范圍內推廣。黃小虎解釋說，一方面，由于各地在試點過程中出現了不少不規范問題，對農民的補償不到位，為了防止將土地流轉演變成亂占濫用，中央乃至管理部門都非常“審慎”；另一方面，有些地方政府有靠征地搞錢的強烈動機，即所謂“以地生財”，“如果允許農民集體土地自己入市，收益會被農民拿走，地方財政少了一筆收入，地方政府并不愿意。”

　　在一些地方政府看來，既不愿意少收土地流轉產生的收益，也不愿意放棄對農地的大量占用。為了緩解緊張的用地矛盾，也為了規范兩種不同所有權的建設用地的流轉，2005年10月,國土資源部下發了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知，在全國部分省市部署開展了城鎮建設用地與農村建設用地減少相掛鉤試點工作。國土資源部將掛鉤看作是“通過農村建設用地的整理遷移，實現城鄉用地布局的調整和優化”，但在一些地方，出現了“通過以掛鉤之名行增加建設用地指標之實”。

　　不規范用地的直接后果是，自20世紀90年代初至今，在廣東“珠三角”、江蘇、浙江等沿海地區，以及內地一些城市郊區，農地用于非農建設的規模巨大且驚人。國土資源部數據顯示，自1996年國家提出要對耕地實行最嚴格的保護政策以來，我國耕地面積從19.5億畝縮減為2007年的18.26億畝，十年減少了1.24億畝。

　　當前，離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙，耕地減少的趨勢卻仍在繼續，由此形成的數千萬失地農民也給社會帶來巨大的潛在隱憂。

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