【專題四】證券監管：追求公正性和效益性

　　郭鋒：像防止市場失靈一樣防止監管失靈

　　香港前證監會主席沈聯濤認為，美國金融危機暴露出來監管的四條防線全部失守，一是銀行董事會和內控防線的失守，二是律師、會計師等評級機構也就是中介外部監督防線的失守，三是政府監管防線的失守，四是市場約束的失靈。他還得出結論說，西方的監管體系已經被市場利益集團所俘虜。

　　中國證券市場是否存在監管失靈？我認為是存在的。2008年全年證券市場籌集資金的功能大幅度下降，除了市場外部因素的影響外，與監管失靈不無關系。根據國家統計局公布的數據，2008年全年上市公司通過境內市場累計籌資3396億元，比2007年減少3947億元；其中，首次公開發行A股75只，籌資1066億元，比2007年減少3487億元；A股再籌資(包括配股、公開增發、非公開增發、認股權證)籌資1332億元。比2007年減少1046億元。由此可見，在我國經濟高速成長的過程中，證券市場的融資功能進一步萎縮。而從二級市場的情況來看，2008年是投資者損失最為慘重的一年之一，很多基金公司的業績表現也非常差。

　　美國金融危機所暴露出來的監管漏洞實際上也反映了美國的金融證券監管當局在相當程度上成為大型投資銀行、商業銀行和上市公司的利益代言人。在我國這樣一個新興加轉軌的市場環境下，監管機構在履行職責過程當中受利益集團的意志和利益所左右的現象已并不鮮見。因此這些機構和部門在出臺一些法律和政策時，往往自覺不自覺的以利益集團的利益為依歸，甚至不惜規避和觸犯現有的法律和行政程序。究其深層原因，在于監管機構及其成員需要通過市場尋租實現其額外利益，權力尋租不僅將導致監管機構及其行為人付出法律上的代價，而且會極大地損害監管機構的公信力和投資者對公正監管的信心。

　　在證券監管中，監管效益也應當引起足夠的重視。現代監管理論認為，監管機構在實施監管時必須講求效率，降低監管成本，減少社會支出，增加社會凈收益。由于監管者并不總是正確的，所以要像防止市場失靈一樣減少監管失誤的發生，在監管機制的設計和監管政策的執行上所存在的缺陷都將會造成額外的成本，而這些成本卻是由市場上的各類主體，特別是投資者來承擔，這顯然是不公平的。在講求監管效益方面，英國的做法值得我們借鑒。英國的《金融服務與市場法》(FinancialServicesandMarketsBill)明確將權衡監管的收益和可能帶來的成本，使用監管資源的效率和經濟原則作為監管者在實施監管時必須同時考慮，并作為新監管方式的指南。

　　應當承認，我國的金融證券監管基本上不存在成本效益分析評估這樣一種機制和環節。事實上，不少監管政策的出臺或者延緩出臺，已經讓市場主體和投資者付出了巨大的成本和經濟損失，這也是使廣大投資者喪失投資信心和對未來預期充滿不確定性的重要原因。另外，過于嚴格的監管，直接介入市場的監管，片面依靠輿論的監管，短期的功利性監管，都會帶來過大的監管成本，并最終由投資者負擔。監管機構貫徹這些不計成本、不講效益的監管措施，還會抑制金融創新和市場競爭。

　　因此，我國金融監管部門應當引入監管成本收益理念，對監管政策和監管措施進行成本收益分析，只有監管政策和措施的預期收益大于成本，這樣的制度才能向市場推出和實施，從而通過監管帶來市場效益和投資者的收益。

　　曾筱清：加強監管協調規范債券市場

　　隨著《公司法》、《證券法》的頒布實施與修改，隨著中國人民銀行職能的三次重要調整，我國金融監管“一行三會”分業監管格局的形成，我國的企業債券市場規模和管理模式也有著今非昔比的差異。

　　但是，非常遺憾的是，我國的金融監管協調機制至今尚未能建立起來，其根本原因在于國務院至今尚未出臺實施《中國人民銀行法》第9條規定的“具體辦法”。因此，盡快修改并出臺新的《企業債券管理條例》，重新界定企業債券主管部門的職能、細化各主管部門的業務分工與合作機制，體現企業債券管理的新理念，建立統一的企業債券管理規則，是規范我國企業債券市場發展的當務之急。

　　現行債券市場的多頭管理體制制約著債券市場的發展。發行與監管標準不統一，不利于不同債券市場的公平競爭。在現有體制下，不同市場，適用不同的發行審批、核準規范。對于一家企業而言，可選擇的債項融資品種包括交易所公司債、銀行間中期票據和企業債，但是，三大品種的審批部門和標準不一。不僅增加了債券市場的管理和融資成本，也不利于建立起公平、有序的統一債券市場。

　　為實現建立高效率、責任明確的監管協調機制的目標，應盡快出臺一部由國務院制訂的《金融監管條例》或者《金融監管協調委員會條例》，在法律和行政法規的指引下，探索并建立起適合我國國情的金融監管協調機制。盡快對1993年發布的《企業債券管理辦法》進行適時修改和更新，完善企業債券管理的行政法規。為了解決中小企業直接融資難的問題，建立和完善中小企業債券發行的信用擔保制度和信用評級制度，非常重要。

　　陳甦：人盯人防守式的監管缺乏效率

　　監管機構是分業監管還是綜合統一的監管，需要考慮到市場協調性、互通性的情況，我們當前更需要關注的是監管體系應該如何完善。我們監管加上宏觀調控的理念建立起來的整個監管機制，能否實現維持市場發展的需要？

　　我們現在的監管方式是人盯人防守式的監管，這個方法肯定是力不從心，總有監管不到的地方。日前，監管機構讓學者討論獨立董事的監督規范問題，有人提出獨立董事有不法行為時要向證監會匯報，按此邏輯分析，獨立董事就應該屬于監管機構的正規編制人員了。顯然不應該如此，市場經濟體制和市場主體的利益訴求也不允許我們這么安排，監管當局當然也不會這么安排的。

　　【專題五】保護投資者：多元化糾紛解決機制的完善

　　曹守曄：法院積極研究應對金融危機的司法措施

　　面對目前金融危機席卷全球這樣的嚴峻局面，人民法院不是要“無所作為”，而是要在自己的職責范圍內始終堅持三個代表的指導思想，堅持為大局服務，為人民司法的主題，針對人民法院面臨的實際情況，認真研究切實的司法應對措施。所謂為大局服務，最主要是為“三保”服務：保發展、保民生、保穩定。保發展是保經濟8%的增長速度。

　　2009年我們國家總體的經濟任務，就是應對金融危機，以保持我們國家經濟的平穩較快發展作為主線。法院系統就是要為這個首要任務服務，牢牢把握這個大局。

　　前些年，全國各級法院每年受理的民商事一審案件的數量基本在500萬至550萬件之間。而從2008年2月到2009年2月，受理案件數量同比上升了20%。買賣合同、借款合同、建筑工程承包合同、勞動合同爭議案件以及房地產糾紛等類型的案件增長明顯。由于經濟下滑，企業借款后無法償還銀行貸款，借款合同案件去年增長了30%。

　　一些企業簽署了買賣協議，由于受到金融危機，選擇違約也不履行買賣合同，于是發生了大量糾紛。房地產行業不景氣，糾紛增多，從而帶來房地產案件、建筑工程承包合同案件增加。而勞動合同爭議案件則同比上升了97%。根據全國人大常委會的授權，及時制訂司法解釋和司法解釋政策指導意見。比如說最高法院制訂的《關于為維護國家金融安全和經濟全面協調可持續發展提供司法保障和法律服務的若干意見》，就是直接針對金融危機所采取的一些措施。另外，最高法院在相關的民商事審判工作會議上和研討會上也認真研究了這些問題。