決定收入劃分的配套改革尚未完成

　　調整政府間收入劃分是改革財政體制的題中之義，也是人們關注的焦點。但需要指出：政府間收入劃分不是孤立的，受制于多種外部制度安排，有些外部制度甚至可說是政府間收入劃分的前提條件。因而在決定政府間稅收劃分的各類制度變遷尚未完成之時，我國現在很難對政府間收入劃分進行大的改革，具體表現有三方面。

　　首先是稅制改革還需深化。

　　在實行分稅制體制的國家，政府間爭論最激烈的就是把什么稅劃到自己名下，稅制可以說是政府間收入劃分的基礎條件。我國轉軌期間發生的四次財政體制改革，其中1985年確定的“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制是以二步“利改稅”建立的稅制為基礎確定的；1994年推出分稅制財政管理體制，前提條件是同步推出了新稅制，說明財政體制改革和稅制改革必須聯動，并以稅制改革為依據。

　　轉觀現實，近年來我國正在分步推進稅制改革，按照規劃，本輪稅制改革涉及流轉稅、所得稅和財產稅三大稅類。截至目前，企業所得稅已推出了新稅制，增值稅轉型處于試點階段，財產稅改革還未見大動作。從趨勢上看，增值稅轉型必然在全國全面鋪開，營業稅制與增值稅制的關系確有必要調整，資源稅改革迫在眉睫，燃油稅醞釀已久，房地產商品化難免催生物業稅。這幾項改革對稅收影響非常大。特別是增值稅，該稅為第一大稅，物業稅屬稅基不流動的稅，因而對地方財政影響重大。增值稅改為消費型增值稅將縮小稅基，因而增值稅收入增長率可能會下滑，資源稅改革改為從價計征具有增收效應，物業稅是針對房產保有環節課稅，無論納稅人怎么界定顯然都具有增收效應，燃油稅是增收還是減收很難估測，這四個稅對我國的政府間收入劃分格局的變動影響巨大。

　　然而，矛盾就在于如此重要的稅改現在既沒有明確的時間表，也沒見完整的方案。如果是在這種條件下考慮大動政府間收入劃分，那么，不管是選擇中央高集中率模式還是低集中率模式，我們都沒有把握怎樣切分增值稅、資源稅、物業稅、燃油稅才最符合改革意圖，假如營業稅的部分納稅行業又改為增值稅納稅人、土地課稅與房產保有課稅又要通盤考慮、資源稅和環保稅制必須兩相綜合配套，那么情況就更為復雜了。此外，我國理應進一步理順稅費關系，究竟哪些費改為稅，也是未知數。

　　所以，只是當稅制改革基本完成之后，才有條件考慮是否大動政府間收入劃分。極而言之，假如我們下決心現在就大動政府間收入劃分，也應該同步深化稅制改革，而不必再拖延時間。

　　其次是政府預算收入不完整問題尚未解決。

　　政府預算收入的界定是政府間收入劃分的起點，只是當這一界定明確之后，才有可能決定把哪些預算收入納入到政府間收入劃分的體系之內。

　　1994年實行分稅制劃定政府間收入時，分配對象只包括各類稅收，沒有考慮其他類別政府收入。收入劃分上的局限性實際上形成了政府收入的兩類分配方式，即：稅收由多級政府共同分配；非稅收入主要由各級政府獨享。由此政府收入的管理方式也形成了預算管理和非預算管理兩大類。在此背景條件下，分稅制之后，地方政府非稅收入不斷膨脹，政府各部門也力爭非稅收入逐步增加，事權財權化傾向強烈，社會保障基金和國有資產經營收益始終未能全部納入預算管理是較為突出的表現。2000年之后，隨著預算改革的深化，納入一般預算管理和基金預算管理的非稅收入逐步增加，國有資產經營預算也初步建立，部分非稅收入也納入政府間分配框架(如土地出讓金、彩票公益金)，但社保基金預算仍未建立、相當一部分非稅收入還屬于部門財力，而且理應改為稅的費并未改。

　　如果我們現在大動財政體制，調整政府間收入劃分，仍舊在稅收上做文章，回旋余地并不大，體制上的深層次問題得不到解決。顯然，要大動財政體制，必須先解決預算完整性問題，否則，只能是半截子革命甚至無法落實。這絕不是危言聳聽，而是對現實的客觀評價。

　　如以社會保障基金為例，社會保障是我國政府的一項重要事權，而且已經形成了上萬億元的年收入額。現在社會保障體系運轉的突出問題是政府間的社會保障責任劃分與實際情況不相吻合。目前勞動力流動(農民工進城、科技和經營人才流動)規模數億，但社會保障基本上以省、市統籌為主，勞動力跨省市流動后省際和市際間的各項社保收費與保障標準不統一、管理分割直接造成了流動人口的社會保障福利損失。對此，可行的辦法是提高管理層次，由中央或省獨立承擔養老保障、醫療保障事權。很多西方國家就是這么做的，成效顯著，但如果這樣做，那么，社會保障收入就必須納入預算管理，建立社會保障預算，并基于此劃分政府間社會保障支出責任和相應的收入邊界。

　　這也就是說，大動財政體制，調整政府間收入劃分格局，與事權相對應的專項收入不納入預算是無法展開的，如此多的政府非稅收入實際上是在侵蝕稅基，人為壓縮了收入劃分空間，從而使政府通過財政體制調控經濟和發展的統一政策難以有效落實。

　　三是財政與貨幣供給之間關系有待完善。

　　政府直接掌控貨幣發行是中國經濟管理的一大特色。這在客觀上形成了政府辦事用錢可從國有銀行和財政兩方面籌措資金的機制，進一步說，中國各級政府的預算運行中是強制性收入預算和市場性國有銀行預算的綜合。為什么在法律明確規定地方政府不得發債的情況下，地方政府負債卻是規模驚人呢？問題就在于政府可以“誘導性”動用銀行資金，能夠以國有企業的形式出面融資辦事。所以，金融資源區域分布的不平衡事實上也是區域財政不平衡的一個表現，各地政府熱衷于建立區域性銀行，有使地方企業融資便利的動因，也有增強政府融資能力的動因。發達地區財政狀況、辦事能力與落后地區的差別本質上就在于稅源和政府動用金融資源能力上的雙重優勢。從縱向上看，中央政府與地方政府的差別也就在于這種雙重能力上的差別。

　　顯然，要大動政府間收入劃分，就必須先考慮是否觸動這種機制，如果不動，無論收入是否向上集中，總是不能真正全面調節縱向均衡格局。可預見的結果是，假如收入向上集中，可能會加劇地方政府負債，假如收入向下集中，則可能會使稅收和負債雙高增長。不管怎樣，有必要樹立的理念是財政體制改革和貨幣供給制度改革應綜合謀劃。

　　財政體改目標應更具體

　　改革財政體制必須目標明確，否則，改革效應很可能會背離行政管理體制和經濟管理體制兩者的改革方向，也有可能干擾市場經濟的運行。1994年推出分稅制財政管理體制改革，目標非常明確：一是要提高中央收入集中率進而優化國家意志的貫徹落實機制；二是要使財政體制與社會主義市場經濟體制相配套。

　　目前我國財政體制改革的大目標是，建立財力與事權相匹配的財政體制，但具體目標尚未明確，人們提出了一些思路，但有些觀點值得商榷。

　　有觀點認為大動財政體制是為了徹底解決基層財政困難問題。筆者以為這種看法似乎不能成立。

　　首先，強調有財政困難就大動財政體制在理論上說不通。就一個國家或地區來說財政困難幾乎是永存的，經濟發達國家人均財政收入上萬美元(美、日、德、英、法等)，這些國家財政同樣困難，突出表現是政府債臺高筑、政府與公眾在支出政策選擇上沖突不斷，但實踐中這些國家并沒有多次大動財政體制。從理論角度看，一個國家或地區不能一有財政困難就大動財政體制，主要原因就在于財政困難是政府職能范圍的擴大、支出標準過高和收入預期與經濟發展之間的矛盾使然，政府間財政關系的變動只能解決支出責任劃分、收入劃分、轉移支付三者間制度安排上的不對稱問題，這種變動對緩解財政困難來講總歸是治標之策。

　　其次，目前基層財政困難并不是高峰期。盡管進行了農村稅費改革、取消了農業稅，農村公共品供給品種和質量都在提高，但目前全國基層政府的基本支出根本沒有出現“危機”，各類項目支出不斷增加，在既定政策條件下滿足了公共產品供給規劃的需要，地方財政總算賬沒有赤字。當然，在基層，財政支出與社會發展高速度的資金需求之間還有缺口，但要看到，這是高質量公共產品供給需求與財政資金供給的矛盾。而且要認識到，由于財源分布是經濟運行的結果，財力分布與行政單位分布肯定高度不對稱。這樣，基層政府財政自收財力差距拉大完全正常，自收財力與事權不匹配當然會出現，正因為如此，才需要有上級政府的轉移支付。換言之，判斷基層政府財政狀況，不能看它的自有財力與事權是否匹配，而是要看自有財力加轉移支付與事權是否能匹配。至于財力與事權怎樣才算匹配，確實是一個主觀性很強的問題。在我國這樣一個支出標準體系不健全的國家里，更是難以說清，因而有一定資金缺口并不能證明基層財政困難深重。

　　另有一種觀點認為大動財政體制目的在于調整政府間收入劃分。我以為這種看法似乎也不妥。首先，政府間收入劃分是一個永恒的爭論焦點。在實行分稅制體制的國家里，地方政府總希望增加自主收入，即便是獲得較多轉移支付的地方政府，也希望多些自主收入，因之地方政府總試圖使收入劃分向自己傾斜；反過來，中央政府又希望初次分配占主動。可見，如果把收入劃分調整視為大動財政體制的目標，那么，財政體制改革就是一種經常性行為了，這顯然不合乎邏輯。其次，一個國家或地區只是在收入劃分縱向高度不平衡時才調整收入劃分，而我國中央政府的收入集中率在55%之內，根本談不上高度集中。

　　可見，當我們思考要不要大動財政體制時，必須提出可操作的針對性極強的具體目標。改革歷來都是有目的、有動力的，對這些問題解釋不清就提出大動財政體制當然很難具體操作。(文/白景明 作者為財政部財政科學研究所副所長)