缺乏必要的政府行政體制改革和稅制改革作配套，財政體制改革難以孤軍深入

　　財政體制改革為何難以深入，目前被討論得很多，似乎正日益成為社會熱點。而事實上，由于財政體制是政府間財政關系的綜合，其既是國家行政管理體制的組成部分，也是國家經濟管理體制的組成部分，改革受多方因素制約，因而難以“孤軍深入”。

　　回顧三十年的改革歷程可以看出，四次財政體制改革都是以整體體制改革的大突破為背景的。所以，當我們在思考財政體制改革時，需要充分考慮配套條件的形成，從外部條件變化對財政體制變動的壓力角度去考慮“要不要改、改到什么程度、朝什么方向改”，而不是一上來就討論稅收怎么劃分。

　　事實上，收入劃分是落實行政分權和行政管理目標的工具，而非財政體制的核心，如果總是把注意力放在收入劃分上，財政體制根本改不動。

　　先要明確政府的層級設置

　　財政體制的基本功能就是為各級政府供給公共產品配置資金。因此，政府層級多少，是政府間支出責任劃分和收入劃分的一個前提條件。政府層級多的國家，其縱向財政分權程度一般要大大高過政府層級少的國家，因為設一級政府就要賦予其職能，干多干少都要參與政府收入的分配。

　　我國是世界上政府層級多的國家，五級政府構成了一個延伸到村的行政管理鏈條。應該承認，五級政府發揮了強大的管控到底部的行政功能，對政治穩定和社會穩定起到了托底作用。但實際運行中五個政府層級與分稅制又顯現了三大矛盾：

　　一是在上級領導下級的體制下，政府層級多反而事權不好劃分，政府間相互拆分事權的空間反而更大，最終造成了幾乎大部分事權都是多級政府共擔的格局，反映在財政上就是各級財政支出責任重點不清。比如中央和省的轉移支付基本上覆蓋了縣級財政的所有功能性支出，地方公共產品供給對中央財政的依賴度逐步提高。

　　二是五級政府使得按稅種劃分收入時不可能做到稅種完整切塊。西方國家設置三級政府的，基本上都能做到中央靠直接稅、省靠流轉稅、地方靠財產稅，而且稅種數量一般在30個以上。我國的現狀是僅有20來個稅種，而且財產稅體系不健全、稅收結構相對離散。因此，五級政府不可能完整擁有某些主體稅種，只能走以共享稅為主的道路。

　　三是五級政府使得中央政府轉移支付的針對性難以及時、準確落實。中央只得直接面對省級政府而不能一竿子把資金直接劃給基層政府，這必然使轉移支付在多環節流轉中大打政策意圖折扣。西方實行三級政府體制的國家如美國、澳大利亞、德國等，中央政府都是給哪一級政府的補助就直接轉給哪一級，而不必假手其他層級政府，這似乎是轉移支付效率高于中國的重要原因。

　　現實中各級政府均已認識到了上述矛盾，并力圖克服。

　　比如中央政府從上世紀80年代就設立了計劃單列市，其中重慶市后來又升格為直轄市，這實際上是在減并財政層級，把部分大城市的財力納入到中央的大盤子來統籌運作，并相應賦予這些城市更多的財政管理權。

　　近年來省管縣和鄉財縣管兩種減并財政層級的體制改革又應運而生。鄉財縣管實際上已把鄉政府預算當作一個部門預算來對待，縣財政直接控制了鄉財政的收支，其重要作用是弱化了鄉級政府“違規創收”的條件。應當承認，這種改革確實有利于省內財力配置的均衡，為最終實現基本公共服務均等化創造了條件，

　　然而也要看到，從各省改革試點的情況看，突出的問題是財政層級的減并與行政層級格局產生了矛盾：由于市級對縣有行政管轄權，縣必須遵從市的規劃和政策，而且市有權調整縣的領導班子，這樣，縣就處在了省和市的兩面“夾擊”之中，也就是說當省和市的行政意圖發生矛盾時，縣級政府左右為難。可見，財政省管縣是半截子改革，如果不能真正減并行政層級，市對縣的行政管理總要削弱省和縣的聯動效應。

　　目前一些省開始尋求局部性的簡并行政層級，比如河北所搞的擴權縣，還有如河南、江蘇、廣東等省搞的“計劃單列縣”。應該承認，這種體制創新的確有成效。但呈現出的根本性問題有三點：一是中國的行政管理體制法規并沒有明確賦予省級政府在政府層級設置上的完整決策權；二是同一省內縣級行政單位的行政級別不均等極易造成因區域長官級別和權力的不均等而人為造成區域經濟發展的不均等；三是局部性減并行政層級事實上極易人為造成橫向財政發展不均衡。

　　局部性改革長期化弊多利少，因而需要尋求新的政府層級設置與財政體制的對接模式，而且要在全國普遍推開。否則，若在政府層級體制不明確的背景下即對財政體制大動干戈，之后隨著政府層級設置的改變，還要反過來再動財政體制，由此造成體制性政府資金浪費和政府公共產品供給管理的大波動。

　　在政府層級設置改革方面，我們面臨著三個選擇：一是全國范圍內減少政府層級；二是部分省先減少政府層級；三是干脆不動。如果選擇第一個方案，那么，政府部門設置和財政收支劃分全部都要動；選擇第二種，中央對地方的收支劃分就要分類對待；選擇第三種，那么，就可在基本公共服務均等化的框架下完善收支劃分。顯然，改革財政體制理應從未來制度變遷的角度去考慮問題，與其倉促出臺改革獲取短期利益，不如待政府層級設置改革方案明確后再通盤設計。

　　理順政府間事權劃分

　　政府事權劃分是對各級政府承擔多少公共產品供給職責的界定，只有事權劃分合理化之后，政府間支出責任劃分才可能合理化，這成為財政體制的前提性約束因素。因此，當我們在思考改革財政體制時，應先分析政府間事權劃分處在何種狀態，認清事權結構、事權重點和事權范圍的變動過程與變動走勢。

　　近年來我國的體制改革不斷深化、執政理念分步轉變、經濟發展格局持續演變，公共產品供給戰略發生了轉變，向既定的事權劃分提出了強烈的挑戰，要求細化政府間事權。這對財政體制的改革有著直接的約束作用。

　　具體來說有兩個核心問題：

　　一是事權重點尚需理清。

　　改革開放三十年，中國經濟高速增長，經濟規模位居世界第四，財政實力不斷壯大，財政收入突破5萬億元，這確實超出三十年前的預期。與此同時，中國經濟實現了貨幣化、國際化和市場化，然而資源短缺不斷加劇、環境污染急需整治、收入分配平衡難度加大、物價上漲周期化。

　　這些變化對中國政府的事權設計提出了諸多新的要求。突出的有四點：一是構建覆蓋城鄉各階層的社會保障體系；二是補償高能耗、高污染的經濟增長帶來的社會利益損失；三是調節效率增長帶來的財富差距；四是應對開放型經濟固有的周期性波動可能帶來的公眾利益損傷。

　　對此，政府早已高度重視并傾力解決，但在具體執行過程中又暴露出另一方面問題，即我們試圖在幾年內把一攬子計劃全部落實完畢，各類公共服務產品供給呈現出齊頭并進高增長格局，各級政府的社會發展規劃令人興奮，省一級政府都列出了大小十幾項民生工程。社會發展的大躍進時代來到了，但事權的階段性重點是什么卻難以辨清。反映在財政上，就是民眾關注的支出共同跳躍式增長，2008年1～5月，科技、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護、農業分別增長42.9%、41.2%、37.4%、98.6%、46.9%。在功能性支出結構中，支出最多的項目占比不超過15%。

　　從感情上說，這些舉措值得肯定，但客觀地去評價，一個國家在實施公共產品供給戰略時必須有重點，全方位齊頭并進不可能持久。

　　事實是，我國在重點不清的條件下推進公共產品供給“大躍進”已經感到精疲力盡，體現在財政上就是各級政府間支出責任相互推諉，下級政府要求上級政府大幅度增加轉移支付，上級政府運用行政手段把支出責任下放給下級政府(比如央企改制的職工安置、省向市縣下放困難企業)；上級的專項轉移支付要求下級配套，下級政府辦事全力向上級申請專項。結果是中央政府在連年財政收入高增長的背景下依然赤字，基層政府的財政自主率呈下降趨勢，為此總是力爭增加非稅收入自主辦事，因而賣地、罰款、收費現象普遍突出。顯然，如果是在這種條件下大動財政體制，根本不可能搞清楚各級政府究竟應該有多少財力才能匹配事權，中央政府究竟把轉移支付重點向哪些領域調整、各級政府究竟主要重新劃分什么支出責任。

　　二是各級政府間的事權劃分尚需明確界定。

　　長期以來，我國政府間的事權劃分往往重視中央與省，輕視省以下政府間的事權劃分。1994年實行分稅制，中央與省的事權劃分原則是中央管全國性公共產品供給、省級政府負責地方公共物品。操作上的界定是中央負責國防、外交、宏觀調控、全國性重大基礎設施建設，省級政府統管教育、地方公共安全、地方環境保護、地方道路建設等。然而現實問題是在中國這樣一個行政集權度高的國家里，什么是全國性公共產品、什么是地方公共產品在操作中很難界定清楚，比較明確的全國性公共產品應是國防、外交，但在中國所有地方公共產品可能都具有全國意義，因為地方道路、建設、飲水工程、教育、公共安全等是全國規劃的一部分，從這個意義上講又帶有全國性公共產品性質。這樣，實際運行是中央和省往往交叉負責，中央幾乎沒有不投入的領域，反過來全國基礎設施的建設、中央辦的高校、地方政府同樣拿錢。

　　如果中央和省之間劃不清事權，省以下各級政府間的事權就更劃不清。我國雖然設置了四級地方政府，但這四級政府的職能呈現出高度雷同，特別是市、縣、鄉，每一級的事權重點基本看不出來，發展經濟、義務教育、社會保障、道路建設、社會穩定、垃圾處理、環境保護大家一起搞。當然，基層政府是公共產品的具體供給者，但問題是他們辦的事哪些是自主事務、哪些是受托事務應該有所界定，這樣支出責任才能劃清。轉看他國，某些國家的基層政府自主事權和受托事權甚至有法律界定。地方各級政府事權雷同，反過來也直接擾動了中央與省的事權劃分，更使得中央的政策難以完整落實。

　　對此，我國各級政府已開始探索治本之策，但截至目前，相對完整、權威的方案并沒有形成。應當清醒地認識到，在地方政府究竟受托事權和自主事權各自是什么還沒有劃清的條件下，大動財政體制時，根本不可能知道支出責任劃分改革的方向、重點、形式是什么，也不可能搞清如何改革轉移支付的方式和結構。