新特區(qū)：中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一場(chǎng)更深刻、更全面的改革

　　文/中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所教授、博士生導(dǎo)師 孫久文

　　“新特區(qū)”及其政策資源 設(shè)立“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，也就是“新特區(qū)”，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中的一場(chǎng)更深刻、更全面的改革。回顧我國(guó)30年改革開(kāi)放走過(guò)的歷程，從深圳特區(qū)，到十四個(gè)沿海開(kāi)放城市，“特區(qū)”一直是改革開(kāi)放的排頭兵。對(duì)外開(kāi)放、引進(jìn)外資、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)于當(dāng)年閉塞的國(guó)度和僵化的體制來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是巨大的推動(dòng)力。當(dāng)歷史走到今天，特區(qū)的政策普適化之后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展到了一個(gè)新的階段。 “國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的提出和設(shè)立，是把國(guó)家的發(fā)展推進(jìn)到一個(gè)新階段的重要的步驟。“新特區(qū)”將成為我國(guó)下一階段深化改革開(kāi)放、探索新發(fā)展模式和新體制模式的重要途徑。

　　“新特區(qū)”與老特區(qū)的區(qū)別主要有三點(diǎn)： 首先是背景和目的不同。老特區(qū)是在當(dāng)年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下設(shè)立的、有著為改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制探索道路的目的；“新特區(qū)”是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本確立的背景下設(shè)立的，其目的是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

　　其次是任務(wù)和手段不同。老特區(qū)的任務(wù)主要是解決對(duì)外的改革開(kāi)放問(wèn)題，引進(jìn)外資是發(fā)展的重要手段；“新特區(qū)”的任務(wù)是綜合解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的體制矛盾，制度創(chuàng)新是其發(fā)展的重要手段。

　　第三是地域和模式不同。老特區(qū)的區(qū)位選擇主要是著眼沿海地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，形成可資借鑒的地區(qū)發(fā)展模式；“新特區(qū)”著眼點(diǎn)在于從國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略出發(fā)，探索新的歷史條件下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。

　　基于這種認(rèn)識(shí)，“新特區(qū)”的政策資源，要遠(yuǎn)比老特區(qū)豐富。也就是說(shuō)，中央為“新特區(qū)”設(shè)定的改革目標(biāo)是全方位的，給予地方政府的放權(quán)也是全方位的。

　　“新特區(qū)”的政策資源的核心是體制創(chuàng)新。根據(jù)天津?yàn)I海新區(qū)的政策優(yōu)惠，可以總結(jié)為如下幾個(gè)方面：

　　所有制的改革：進(jìn)一步提升發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的層次，形成自主創(chuàng)新的微觀體制基礎(chǔ)。 行政管理體制改革：建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)、高效、廉潔的管理體制。

　　城鄉(xiāng)管理制度改革：加快收入分配、社會(huì)保障制度和社會(huì)管理體系等方面的城鄉(xiāng)一體化步伐。 市場(chǎng)體系建設(shè)：加快培育要素市場(chǎng)，加快建立有利于增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和符合國(guó)際通行規(guī)則的制度環(huán)境。

　　社會(huì)事業(yè)改革：大力發(fā)展現(xiàn)代公共服務(wù)事業(yè)，健全有利于建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)的體制機(jī)制。 為何要設(shè)立“新特區(qū)” 經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)近30年的漸進(jìn)式改革，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了很大的成績(jī)，但由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)改革形成的，舊體制在經(jīng)濟(jì)生活中方方面面的影響，不可能經(jīng)過(guò)一波改革就都改掉；而改革開(kāi)放30年來(lái)，市場(chǎng)化改革與政府行為不配套的矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不同步的矛盾、以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染相抵觸的矛盾，都日益顯露出來(lái)。要解決這些原有的和新產(chǎn)生的問(wèn)題，需要有一個(gè)綜合的改革方案。為取得最佳的改革成果，把改革的成本支出降到最小，建立“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”即“新特區(qū)”，就成為最佳選擇。

　　“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”設(shè)立的核心在于“綜合配套”，其宗旨是要改變多年形成的單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展觀，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)改革，形成相互配套的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

　　綜合配套改革試驗(yàn)是一項(xiàng)戰(zhàn)略性的改革試驗(yàn)，在改革試驗(yàn)的方式上，采取在有條件的地區(qū)率先實(shí)施改革的嘗試，這樣可以推動(dòng)實(shí)驗(yàn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，同時(shí)便于總結(jié)改革的經(jīng)驗(yàn)、思路和模式，同時(shí)還可以把改革帶來(lái)的社會(huì)振蕩局限在小范圍內(nèi)。

　　但是，設(shè)立“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”本身并不是最終的目的，最終的目的是要把綜合改革的經(jīng)驗(yàn)推向全國(guó)。

　　一個(gè)地區(qū)或一個(gè)城市，考量自己是否能夠成為“新特區(qū)”，需要比照上海和天津看本身的條件是否成熟。這些條件包括：

　　區(qū)位條件。作為“新特區(qū)”，其影響和示范效應(yīng)，必須是全國(guó)性的。

　　經(jīng)濟(jì)實(shí)力。作為“新特區(qū)”，要有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，要能夠經(jīng)受得住體制變革帶來(lái)的巨大的沖擊，能夠承受改革的成本。

　　改革開(kāi)放基礎(chǔ)。“新特區(qū)”是在老特區(qū)對(duì)外開(kāi)放的基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展，作為“新特區(qū)”，其引進(jìn)外資和對(duì)外貿(mào)易都應(yīng)處于全國(guó)前列。

　　體制條件。作為“新特區(qū)”，其是否具備體制綜合改革的條件十分重要，包括政府的行政能力等能否滿足綜合改革的需要。 “新特區(qū)”：是推廣經(jīng)驗(yàn)，還是爭(zhēng)奪資源？

　　盡管目前對(duì)于國(guó)家第三個(gè)“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”何時(shí)設(shè)立還沒(méi)有確定，但是各地爭(zhēng)相申請(qǐng)?jiān)O(shè)立“新特區(qū)”的呼聲很高。據(jù)媒體報(bào)道，今年“兩會(huì)”上，來(lái)自湖北、湖南、遼寧、海南的全國(guó)人大代表和政協(xié)委員紛紛提出建議，請(qǐng)國(guó)家批準(zhǔn)各自的區(qū)域?yàn)閲?guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。廣東、廣西、四川等省區(qū)也通過(guò)不同方式運(yùn)作，希望成為第三個(gè)國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。 武漢、深圳、沈陽(yáng)、長(zhǎng)珠潭、鄭州、西安等城市都在積極爭(zhēng)取。這些地區(qū)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立“新特區(qū)”，一方面是大張旗鼓為區(qū)域發(fā)展造勢(shì)，另一方面更是看到了“新特區(qū)”巨大的政策含金量，亦即在金融、土地、稅收、財(cái)政等政策上將有的很多優(yōu)惠。

　　申請(qǐng)?jiān)O(shè)立“新特區(qū)”的爭(zhēng)奪，同時(shí)反映出了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個(gè)矛盾：

　　首先是資源配置權(quán)限的矛盾。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革雖然已經(jīng)觸動(dòng)了很多方面的矛盾，但中央掌控資源配置權(quán)限、自上而下配置資源的體制并沒(méi)有觸動(dòng)，并且集中表現(xiàn)在金融、土地、稅收、財(cái)政等政策資源上。一個(gè)地區(qū)如果設(shè)立為“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，在上述政策環(huán)境方面就會(huì)有極大的改善，可以更多地發(fā)揮地方的自主性，這無(wú)疑是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種政策需要。

　　其次是中央與地方關(guān)系的矛盾。在目前的中央與地方的關(guān)系中，隨著一些關(guān)鍵部門(mén)管理權(quán)的逐步上收和事權(quán)的逐步下放，地方的政策創(chuàng)新十分有限，地方政府在政策實(shí)施上普遍趨于保守。“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”能夠給予地方政府很大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的自主權(quán)，當(dāng)然會(huì)引起各地的熱烈爭(zhēng)奪。

　　第三，市場(chǎng)導(dǎo)向和政策導(dǎo)向的矛盾。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯。當(dāng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立有效地克服了這個(gè)矛盾。在今天市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從不完善到完善的改革時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向并沒(méi)有相應(yīng)減弱，所以還需要“新特區(qū)”來(lái)克服這個(gè)矛盾。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力歸根到底還是應(yīng)該來(lái)自市場(chǎng)，而不是政策，政策要做的應(yīng)該是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為，而不是代替市場(chǎng)本身。

　　所以，設(shè)立“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，不應(yīng)當(dāng)看作是一種區(qū)域政策的傾斜，也不是鞏固一個(gè)城市在某個(gè)區(qū)域內(nèi)中心城市地位的一種努力，更不能當(dāng)作是爭(zhēng)奪政策資源的一個(gè)戰(zhàn)役，而應(yīng)當(dāng)視為為國(guó)家的深化改革做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。作為一個(gè)地區(qū)，既然申請(qǐng)成為“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”， 就應(yīng)當(dāng)把本地區(qū)作為國(guó)家的政策實(shí)驗(yàn)區(qū)，而不是特殊投資區(qū)。那么“新特區(qū)”改革的成本，就應(yīng)當(dāng)由地方來(lái)承擔(dān)，而不是中央政府，改革的經(jīng)驗(yàn)屬于全國(guó)而不是地方。

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