突破出租車行業發展瓶頸的一個戰略性契口——關于出租車車牌拍賣引發的對其管理體制改革的再思考

　　朱建國/文

　　衣食住行，百姓之命脈。在全球金融危機帶來的世界性經濟應對戰略的背景下，我國富有針對性地出臺了一系列旨在實施產業振興計劃的重大舉措。作為城市公共交通的一個有機而重要的組成部分，備受矚目的出租車行業管理改革，業已從調研和提案階段進入了立法及政策制定的時間進程表。作為《取消“份子錢”，實行出租車牌拍賣》的“兩會”提案的建議人，本文就此建議再作思考補充如下，以有助于更好地廓清思路，對推動出租車行業管理改革的實施有所裨益。

　　“份子錢”的模式

　　凸顯陳舊管理體制的弊端

　　眾所周知，出租車行業問題，已經是城市居民普遍關注的焦點問題之一。就全國規模而言，出租車雖然只有近兩百萬輛，但其機動性能好、活動面大、影響人群廣泛的特點，牽動社會各方面的視線。但進一步分析，出租車之所以從原來不是問題而現在變成問題，還有兩個更重要的原因。其一，是對出租車運營權資源“公共性”的認識。出租車從原來的補充交通工具，一直到組合為城市一體化公共交通的有機架構，成為“城市的門面”(所以也成為如上海這樣特大城市精神文明建設的考量標志)，那么，百姓對這個公共性資源的擁有和分配形式就增加了新的認識和要求。其二，是與“公共性資源”密切相關的利益分配上帶來的“陣痛性”。加入WTO以后，國際市場的每一次油價及相關變化，都會引起中國出租車費價格問題的周期性“陣痛”，也同時引起消費者和司機等方面相關利益分配民生問題上的一次次“陣痛”。由于這兩個方面在體制和機制上沒有與時俱進地相應改革，使原來習以為常的出租車行業，變成了一個認識上存在誤區、利益扭曲比較嚴重、社會矛盾也相當突出的一個行業了。有文章已經并非聳人聽聞地嚴肅指出：事實上，近年來出租車行業已經與農村征地、城市拆遷、業主維權等并列，成為群體性事件高發的領域。

　　究竟誰是最大的獲利者？長期以來，人們不懈地追問這個問題。在消費者、司機、出租車行業公司和政府相關管理部門各不相同的角色定位之間，聽到了不絕于耳的不滿和批評。加上大城市和中小城市的不同，以及相對的多種模式，使得誰獲益和誰損失的問題愈發顯得像“公說公有理，婆說婆有理”，陷入了一場令人遺憾、循環不止的“罪責”怪圈。

　　坦率地說，我們應該把對“誰是最大獲利者”的追問，轉換成“問題為什么會變成這樣”問題的思考。就像“打車是否算是奢侈行為”的討論與車費價格的確立無補一樣，油價并不是引起“罪責”怪圈的“原點”。歷史地看，出租車行業是伴隨著改革開放和城市建設現代化的步伐而逐漸成長發展至今的。在改革初年及市場的早期，如果沒有政府計劃這一“看得見的手”的有力推動，出租車消費需求的市場發育一定是緩慢的。但同理，關鍵的問題也同樣放在面前，即，當今天市場已經發展起來，計劃經濟時代那套“包打天下”的辦法還能不能、或者應不應該沿用不變？在這種完全壟斷特許經營的模式下，我們已經遭遇到了發展的“瓶頸”，如占主流的由出租車司機向行業公司承包經營(掛靠經營僅是一個變種，而個體經營則是幾近忽略的極少現象)，即：上交“份子錢”的辦法。在科學發展觀指導下的今天，這種“份子錢”的模式表現出來的由少數幾家公司壟斷公共資源，而風險轉嫁、利益獨攬的慣性，難道還沒有把亟待變革的陳舊管理體制的弊端凸顯已盡？

　　不是管制和市場的博弈，而是科學發展格局的重組

　　改革就是解放生產力。這不是一句空話和大話，在出租車行業之中，做個簡單的比較，那么，承擔生產力的主體就是出租車司機。出租車以個人高度的自主性、機動性和分散化的這樣一種勞動特點，使得該行業應具有與其它行業完全不一樣的管理特征。在國際上以及我國的香港等地，城市的出租車一般都通行由個人獨立經營而且效果很好的原因即在于此，并不因為出租車的個體化經營而丟失了標準和美好的“城市的名片”。出租車的經營權作為城市的公共資源，像我們這樣一種單一管理的行業公司，由行業公司占有全部經營權轉而向司機收取高額使用費的方式，造成“政府—公司—司機”高度的集中化，“一語定乾坤”，在全世界實屬罕見。即使我們不討論這里面存在的公共資源的占有、丟失和浪費等錯位問題(這當然是首先不能忽略的)，我們也必須從科學發展觀的角度出發，來認真推動這個行業和諧發展、持續發展格局的重組。

　　這里特別需要澄清的是，這并不是人們通常認為的管制和市場的博弈。這種導入博弈論的思路恰恰從根本上誤讀了城市管理的本質。前面說過，計劃經濟作為“看得見的手”，曾經有效地推動了城市出租車行業的起步和市場發育，但也以保護市場有序競爭的名義和愿望——即使這種愿望是善意和無比美好的，抑制了市場內在良性機制這一“看不見的手”的積極、能動、符合市場運行規律的作用和力量。所以，城市交通管理不是要讓管制和市場對立、對抗，而是要通過符合城市交通發展規律的有效服務，來推動城市交通的健康良性發展。

　　同樣，取消“份子錢”實行出租車牌拍賣，并不是簡單地要求取消現行的出租車公司，從而放棄集約化、現代化的管理方向以及政府相關交通管理部門的科學管理職能(這些已有的努力和貢獻，歷史記載不會抹去)，而是要通過出租車運營權——這一城市公共資源的再次有效化分配的過程，在恢復和建立直接創造財富的勞動者以主體地位的同時，拆除現在的行業公司行政性質的外殼(有些即可以轉為行業協會和工會，成為行業利益表達和自律檢查的不可或缺的代表；而相關上市公司亦可進行殼資源的開掘重塑)，還“權”(運營權)于“民”(司機)，只有在出租車司機自發自愿地聯合、壯大需求的基礎上，根據市場機制再一次進行出租車企業的整合重組。這里的關鍵是，出租車牌的拍賣將會大大有利于出租車運營權的分散化、運營模式的多元化(根據城市規模和公共交通布局的不同，既可以持牌自用，也可拍牌雇用，還可加盟聯合等)以及運營效能的優質化(服務積極性和消費者滿意度都會提高)，從而避免現行少數幾家企業掌控全部運營權使行業壟斷局面不當延續的局面。

　　當下亟須撬動市場的杠桿化支點

　　出租車行業的困境不是孤立封閉的，頭痛醫頭腳痛醫腳的被動應對和化解危機的辦法，只能是暫時有效或效用有限，而且極有可能留下更大、更復雜的社會隱患。因此，其改革也必須放在當前中國社會經濟發展的總體背景下予以把握和進行。特別是，當前如何把這一行業管理體制的改革與催生更多的經濟效益、促進就業和改善民生結合起來。

　　出租車牌照拍賣作為當前突破該行業發展“瓶頸”困境的一個恰當辦法，體現在如下幾個方面：

　　其一是具有高度的綜合性，可以“牽一發而動全身”，用一攬子方法開啟解決多重緊迫問題的路徑。

　　“出租車牌拍賣”可撬動數千億元的產業鏈。首先是來自車牌本身的收入。在香港和澳門，一塊車牌照平均拍賣價格分別已達200多萬港元和120萬澳元左右。我們試行不妨降低門檻，可以大城市30萬元人民幣一塊車牌和二、三線城市分別以20萬元、10萬元人民幣一塊車牌起拍。僅此一項，全國財政收入就可高達數千億元。第二，牌照自由拍賣后還可進行轉讓(因為有自用、組建和加盟等多種運營模式)，但要收取車牌轉讓所得稅，轉讓次數越多，納稅率越高(此舉也會有效抑制“牌照黃牛”)。第三，出租車駕駛員由“為公司干”到“為自己干”，勢必利用優質車輛和服務來爭取客源，這帶動了車輛更新，有助于當前我國汽車制造業和相關產業的振興。

　　其二是有利于以此為肇，推動出租車行業新的管理模式的建立。

　　這個新模式的輪廓依照國際通行方法可簡稱為“兩頭放開，中間管好”。即：在制定最基本的標準條件下，所有通過資格考試者在進入和退出出租車行業市場這兩頭，完全放開，實行自由進出。因為經過改革開放這么多年，市場化的條件已經完全具備：第一，出租車駕駛技術和經濟能力的準入門檻都已很低，尤其是購車有了一個成熟的車貸體系；第二，放開牌照拍賣，把運營和使用權放到駕駛員個體手里，選擇企業化公司經營還是個體經營要由市場的需求和發展來決定，問題不會比現在更多，只會解決得更好。而中間這一段，就可騰出力量，由政府及行業管理組織負責行業監督和依法科學管理。如參考“香港模式”，香港出租車行業的管理主要有四個層面：一是運輸署、環保署等政府職能部門依法管理；二是由專家、業界代表組成交通咨詢委員會，保證政府決策科學、公正；三是成立香港優質出租車服務督導委員會；四是出租車行業內部成立行業協會或商會，就業界關心的問題與政府或公眾對話。我們可以在當中這一塊嚴格加強科學規范，從從業者的服務標準和行為的監督、從業者的資質和培訓、出租車費價格聽證，以及經營權的轉讓、經營者的組織模式中，發展出一種中國式的出租車行業的“善治”模式。

　　其三是有利于推動多贏共贏，在適當的政策傾斜中，保持行業和諧發展的動態平衡。

　　出租車牌照拍賣作為一個杠桿化支點，在諸矛盾中抓住主要矛盾，以點帶面。首先，使司機對出租車經營擁有全部或者部分運營權，這將對降低成本、提升服務，尤其是提高司機的收入和職業隊伍的穩定大有益處，這也就相對化解了這一較為弱勢的社會群體地位的困境；同時，針對當前的就業難點問題，也可嘗試對大學生及其他相關人員的創業開辟一條新路(這些新人員成分的加入會極大地提高行業隊伍的整體綜合素質)等等。這在當前進行金融政策(如車牌抵押貸款、創業貸款等)的支援下，更能強化其成效。綜合此舉結果，出租車司機贏在脫困致富；消費者贏在獲得優質服務；出租車行業贏在行業水準更上臺階；國家贏在增加財政和稅收；汽車及相關工業贏在阻擊了衰退；相關專業人員贏在打開就業新路。公共資源如此惠國惠民，實現多方共贏和諧發展的大好局面，何樂而不為？

　　當然，在具體實施時，應謹慎操作，分步進行。如，可根據出租車行業車輛報廢的時間，按照更換車輛時到期一批先收回出租車牌照一批，然后在市場上進行拍賣的辦法，逐次試行。另外，牌照拍賣和轉讓的稅收所得，也可拿出一塊用來設立為模式轉換服務的“平準基金”，專用于補償改革中包括出租車公司、司機培訓和失業保險等利益的暫時損失方，以盡可能地實現平穩過渡。

　　而在這一切之上，最為首要的就是，要化挑戰為機遇、繼續發揚改革創新的精神，突破常規，勇擔責任，敢于沖破阻礙發展轉型的制約瓶頸，如是，則出租車行業幸矣！人民大眾幸矣！