從規(guī)范執(zhí)行層面看，食品安全監(jiān)管體制運(yùn)行中存在明顯的政出多門、職能交叉重疊等問題，同時(shí)又缺乏一個(gè)權(quán)威主體負(fù)責(zé)所有的食品安全執(zhí)法
民以食為天，但中國(guó)人的食品憂患卻似乎總是揮之不去。過去我們擔(dān)憂的是食品短缺；今天我們擔(dān)憂的是食品安全。頻頻見諸媒體的、有關(guān)食品安全事件的報(bào)道，已經(jīng)一再提醒我們：食品安全問題已成為一個(gè)嚴(yán)重的公共政策問題和社會(huì)問題。最近卷土重來(lái)的“蘇丹紅”事件，以及民眾對(duì)這些事件的心理反應(yīng)和行動(dòng)，足以表明公眾對(duì)食品安全已經(jīng)瀕臨恐慌的地步；有人甚至開始用“食品恐怖主義”來(lái)形容不安全食品的危害。
當(dāng)前我國(guó)面臨的食品安全問題，主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：第一，食品污染。表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品化肥、農(nóng)藥過量殘留，畜產(chǎn)品激素、抗生素濫用；第二是食品添加劑濫用。表現(xiàn)為食品加工過程中大量使用添加劑，甚至使用國(guó)家明確禁止的化學(xué)添加劑，致使許多食品成為“毒藥”；第三是食品假冒偽劣，例如用工業(yè)酒精勾兌、假冒白酒等；第四是食品過期。過期食品中的成分發(fā)生各種生化反應(yīng)產(chǎn)生有毒物質(zhì)，如過期鮮奶等食品。目前在我國(guó)頻頻發(fā)生的食品安全事件，基本上是因?yàn)槌霈F(xiàn)上述一種或多種情形而導(dǎo)致的。
食品安全問題直接關(guān)系到公眾身體健康和生命安全，在一定程度上，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，保障食品安全，是任何一個(gè)政府最基本的功能和職責(zé)。在這個(gè)意義上，我們也完全可以說(shuō)，就食品安全而言，有效監(jiān)管就是最好的服務(wù)。事實(shí)上，現(xiàn)代各主要國(guó)家都從保障公眾生命健康權(quán)的高度，對(duì)食品安全建立起了一套“從農(nóng)田到餐桌”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過程的監(jiān)管流程，形成了一整套運(yùn)行有效的食品安全監(jiān)管體制。
在我國(guó)，由于我們過去在食品領(lǐng)域面臨的主要問題一直是短缺，食品安全問題并未受到足夠的重視。雖然從上個(gè)世紀(jì)九十年代中期以來(lái)，國(guó)家圍繞食品衛(wèi)生法制定了一系列有關(guān)食品安全的政策法律規(guī)范，但不論是這些規(guī)范本身還是規(guī)范的執(zhí)行，都存在著一系列問題；那些不斷現(xiàn)諸于媒體的有關(guān)食品安全事件的“負(fù)面報(bào)道”，其實(shí)一直都在向我們提示食品安全監(jiān)管體制及其運(yùn)行中所存在的問題；更何況，我們完全可以想象，見諸報(bào)端的食品安全事件，不過是食品安全問題的冰山一角。透過這些此起彼伏的食品安全事件，我們不得不反思食品安全監(jiān)管體制所存在的問題甚至失敗。也許，是需要用責(zé)任感和勇氣去承認(rèn)和面對(duì)一個(gè)痛苦事實(shí)的時(shí)候了。
我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管體制，存在著靜態(tài)的規(guī)范層面和動(dòng)態(tài)的執(zhí)行層面的雙重問題。從規(guī)范層面看，盡管涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)有幾十部之多，但這些法律法規(guī)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性很差。很多法規(guī)和政策都是不同部門追逐利益的產(chǎn)物，因此數(shù)量眾多的法律規(guī)范并沒有構(gòu)成一個(gè)“從農(nóng)田到餐桌”的規(guī)則系統(tǒng)；相反，由于立法的部門化，造成監(jiān)管權(quán)力分割、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)混亂、甚至某些環(huán)節(jié)上的監(jiān)管缺位。從規(guī)范執(zhí)行層面看，食品安全監(jiān)管體制運(yùn)行中存在明顯的政出多門、職能交叉重疊等問題，同時(shí)又缺乏一個(gè)權(quán)威主體負(fù)責(zé)所有的食品安全執(zhí)法。目前，包括工商、衛(wèi)生、海關(guān)、公安、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保、食品藥品監(jiān)督管理部門等9個(gè)部門都對(duì)食品安全負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但不同部門僅負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)鏈條的不同環(huán)節(jié)。這種部門眾多、分段執(zhí)法的監(jiān)管權(quán)分配和行使體制，不僅增加了食品監(jiān)管執(zhí)法成本，而且容易導(dǎo)致明顯的執(zhí)法漏洞，大大削弱了食品監(jiān)管的有效性。中央和地方多層級(jí)的執(zhí)法權(quán)配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步使食品監(jiān)管有效性受到侵蝕。一些地方政府基于狹隘的地方利益考慮，甚至對(duì)食品違法行為“睜一只眼，閉一只眼”。而在執(zhí)法手段上，現(xiàn)有執(zhí)法體制過分依賴非常規(guī)化的“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”，缺乏日常化的、可持續(xù)的執(zhí)法技術(shù)，造成食品安全執(zhí)法過程中出現(xiàn)“食品安全事件泛濫———打擊———問題緩解———再度泛濫———再打擊”的輪回。
食品監(jiān)管規(guī)范體系和執(zhí)法體系所存在的上述問題，是現(xiàn)實(shí)中頻頻發(fā)生的食品安全事件的根本癥結(jié)所在；這些“病根”和不時(shí)發(fā)作的各種各樣的“癥狀”，凸現(xiàn)了我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的缺陷。既然如此，面對(duì)各種食品安全事件，我們就不能僅僅滿足于個(gè)案的治理，而需要認(rèn)真反思監(jiān)管體制的問題，探尋體制合理化的出路。事實(shí)上，政策失敗本身并不可怕，可怕的是拒絕承認(rèn)失敗和諱疾忌醫(yī)。一個(gè)學(xué)習(xí)型政府，完全可以從政策失敗的個(gè)案中，不斷提升政策學(xué)習(xí)的能力和公共治理的質(zhì)量。
(來(lái)源：法制日?qǐng)?bào) 作者為北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任 王錫鋅)
