中新網(wǎng)8月16日電 盡管從醞釀到正式出臺(tái)“土地督察制度”已歷時(shí)近兩年，但7月下旬國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》的發(fā)布，還是讓很多人感到突然，這其中甚至包括國(guó)土資源部的工作人員。
與此同時(shí)，加強(qiáng)土地管理肯定是下半年宏觀調(diào)控的重點(diǎn)：國(guó)家發(fā)改委針對(duì)下半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的一份報(bào)告中繼續(xù)建議“從嚴(yán)控制新開工項(xiàng)目,進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理”；而在此前的半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)采訪中，國(guó)務(wù)院研究室的權(quán)威研究者也指出下一步的調(diào)控關(guān)鍵是要“把好土地閘門”，因?yàn)槠涫且种频胤竭^快投資的一個(gè)關(guān)鍵。
土地緣何成為調(diào)控關(guān)鍵？
最新一期《瞭望》周刊載文指出，土地之所以成為調(diào)控關(guān)鍵，原因有三：
一是部分地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，片面依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一些地方不顧資源支撐條件和環(huán)境承載能力，用行政力量推動(dòng)投資增長(zhǎng)，競(jìng)相“大上項(xiàng)目、上大項(xiàng)目”，而項(xiàng)目最終都需要落在土地上。統(tǒng)計(jì)顯示，上半年全國(guó)新開工項(xiàng)目近10萬個(gè)，同比增加1.8萬個(gè)；新開工項(xiàng)目計(jì)劃總投資同比增長(zhǎng)22.2%。其中有8個(gè)省(區(qū)、市)新開工項(xiàng)目計(jì)劃總投資增幅超過50%。而如果劃分中央和地方來看，1～6月，中央項(xiàng)目投資為3770億元，同比增長(zhǎng)了25.1%；而地方項(xiàng)目投資為32598億元，同比增長(zhǎng)了32%。后者超過前者近7個(gè)百分點(diǎn)，而從項(xiàng)目金額上看，地方項(xiàng)目幾乎是中央項(xiàng)目的9倍，地方投資已成為推動(dòng)新一輪投資擴(kuò)張的主導(dǎo)力量。
二是與盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相伴隨的是違法違規(guī)用地比例居高不下。有的項(xiàng)目違規(guī)大量占用耕地和基本農(nóng)田；有的項(xiàng)目采取“以租代征”、“土地入股”等形式，規(guī)避土地依法審批；有的項(xiàng)目繞開土地審批程序，利用開發(fā)區(qū)熟地、舊城改造用地、農(nóng)村宅基地搞建設(shè)；一些新開工項(xiàng)目在用地手續(xù)上還出現(xiàn)了未批先用、邊報(bào)邊用、不報(bào)就用等問題。一些城市違規(guī)用地比例甚至高達(dá)90%，而且違規(guī)主體主要是地方政府。
三是耕地底線面臨失守威脅。國(guó)家“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要確定了未來五年我國(guó)耕地保有底線是18億畝。而調(diào)查顯示，我國(guó)現(xiàn)有耕地面積為18.31億畝。這意味著，在“十一五”這5年中可供使用的土地只有3100萬畝。而這只相當(dāng)于“十五”期間某些年份一年的用地量。由此可知，嚴(yán)防死守耕地底線之艱巨。
抓住土地問題的根本
土地督察制度的出臺(tái)，表明土地問題不僅已成為宏觀調(diào)控的焦點(diǎn)，更是中央與地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的關(guān)鍵點(diǎn)。
國(guó)土資源部中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所副所長(zhǎng)鄒曉云認(rèn)為，目前土地已成為中央和地方在宏觀調(diào)控中的焦點(diǎn)，一邊是地方抱怨“用地卡得太死”，一邊是中央力求更加嚴(yán)格地把住“土地閘門”；一邊是對(duì)土地的宏觀調(diào)控手段不斷出臺(tái)，一邊是違法用地居高不下。
鄒曉云指出，土地調(diào)控，除了必要的土地督察外，更重要的是從根本問題著眼，如改變目前“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的中央地方財(cái)政體制；建立更科學(xué)的政績(jī)考核體系；出臺(tái)更有利于協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的法律法規(guī)等。
統(tǒng)計(jì)表明，實(shí)行分稅制后的1995年～1998年連續(xù)4年間，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重超過70%，近年則維持在69%強(qiáng)。也就是說，分稅制后，地方政府以差不多40%的收入提供了約2/3強(qiáng)的社會(huì)支持與公共服務(wù)。另外，由于對(duì)省以下各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)界定不清，在中央政府轉(zhuǎn)移支付“粥少僧多”的情況下，“中央政府出政策、地方出資金”的做法也令地方財(cái)政找到“自謀生路”的理由，這其中，土地是最主要的收入來源，而經(jīng)營(yíng)城市更被不少地方政府視為緩解財(cái)政困境的靈丹妙藥。有的地方政府的土地出讓金收入甚至占到其預(yù)算外收入的60%以上，成為地方財(cái)政的“頂梁柱”。
而地方政府對(duì)某些行業(yè)的“庇護(hù)”也事出有因。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)查報(bào)告指出，在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留給地方，使得即便像浙江這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，但地方財(cái)政收入在總收入中的比重并不高。而由城市擴(kuò)張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅及耕地占用稅等則全部進(jìn)了地方政府腰包。有的地方政府不聽中央招呼，大力扶持房地產(chǎn)業(yè)的做法的動(dòng)力就源于此。
除了財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配外，目前不盡科學(xué)的政績(jī)考核機(jī)制，也助長(zhǎng)了地方政府的投資沖動(dòng)，以地生財(cái)，招商引資。一些地方甚至不顧資源支撐條件和環(huán)境承載能力，盲目追求增長(zhǎng)速度，用行政力量推動(dòng)投資增長(zhǎng)。(唐敏)
