尚福林：法治是資本市場“立市之基”

　　中國證監會主席尚福林9月30日就證監會依法行政情況接受記者采訪時表示，資本市場是規則導向的市場，法治是市場成熟發展的必要條件，是資本市場的“立市之基”。下一步，證監會將認真貫徹全國依法行政工作會議精神，落實《國務院關于加快推進法治政府建設的意見》的各項工作要求，努力把中國證監會的依法行政工作提高到新的水平。

　　尚福林介紹，國務院《全面推進依法行政實施綱要》實施的6年，正好也是證監會貫徹落實國務院《關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》的6年。證監會在全面推進資本市場改革發展的過程中，認真落實國務院關于法治政府建設的各項工作要求，在依法行政方面做了大量的工作，也取得了一定的成績。證監會在工作實踐中深切體會到，市場經濟是法治經濟，現代政府是法治政府。資本市場必須將法治的要求貫穿于資本市場改革發展的整體進程，落實到資本市場改革發展的全部方面，這樣才能真正有公開、公平、公正的市場秩序，才能有穩定持久的市場信心，才能從根本上保護廣大投資者的合法權益，資本市場的科學發展也才能有堅實可靠的基礎。

　　限制和約束行政權力

　　他表示，依法行政的核心是限制和約束行政權力，立足于這一根本要求，證監會著重從以下幾個方面抓好依法行政各項工作的落實。

　　第一，立足于貫徹依法治國方略的全局要求，自覺把資本市場的發展和規范全面納入法治軌道。證監會在資本市場改革發展中，貫徹依法治國的全局要求，一是堅持把法律制度作為調節和處理市場關系的基本準則。資本市場是法治市場。有關市場改革措施的安排、權利義務的配置、產品業務的設計都要建立在法律的基礎之上，體現為具體有效的法律形式。二是堅持把遵守法律作為市場主體行為的基本規范。參與市場活動的所有主體包括上市公司、證券經營機構、證券中介服務機構、投資者和監管機關，都要遵守法律的規范，自覺服從規則治理的要求。三是堅持把依法行政作為約束監管權力的基本要求。強調用法律和法規監管市場，自覺接受法律對行政權力的限制和約束，確保行政權力授予有據、行使有規、監督有效，樹立資本市場的監管公信。

　　第二，立足于市場功能發揮的內在要求，全面夯實市場發展和規范的法治基礎。法治是資本市場的“立市之基”。實現資本市場在資源配置中的基礎性功能，必須充分發揮市場力量自我約束的作用，盡量減少政府對市場活動和經濟主體的干預，切實做到規制適度、邊界合理。為此，證監會采取了一系列改革措施，完善法律規則、積極推進監管職能轉變：一是及時修改法規和規則。在積極推動立法機關對公司法、證券法進行全面修訂的同時，依據修訂后的法律，對資本市場法規體系進行了全方位梳理和重構。截至目前，我國資本市場現行有效的法規文件共有479件，其中，87%的文件是近6年制定和修訂的。二是全方位擴大市場自律范圍。6年來，證監會已經取消和調整了2/3以上的審批項目，共128項；將上市核準等權力賦予證券交易所，將證券、期貨從業人員資格管理下放給證券、期貨業協會。三是大力推進證券發行市場化改革。建立由市場中介機構負責上市保薦的制度，取消對股票發行價格的窗口指導，由市場供求雙方決定價格，發行制度改革的第一步目標基本實現，正在積極進行第二步的改革。四是發揮中介機構獨立把關作用。由中介機構對證券市場重要業務活動進行規范、約束、監督，建立市場主體自我約束機制。

　　第三，立足于市場實踐，切實發揮法治對于市場規范發展的引領和推動作用。法律對社會關系的調整不僅具有規范和保障的積極作用，而且具有引領和推動的重要功能。近幾年來，證監會在資本市場改革和發展的實踐中，一是注意用法治的方法引領和推動市場的發展。通過修訂完善法律法規，創新具體制度安排，為股權分置改革、創業板市場、融資融券、股指期貨、發行定價制度、并購重組制度等改革措施的平穩推出、有序運行創造條件，奠定基礎。二是注意用法治的方法引領和推動市場監管。資本市場的違法違規行為，會嚴重損害投資者的利益，針對資本市場監管工作面臨的突出問題，如大股東掏空上市公司、內幕交易、“老鼠倉”交易等違法違規行為，證監會推動國家立法機關、司法機關以及其他政府部門，修訂出臺刑法修正案(六)、刑法修正案(七)，打擊證券期貨犯罪的專門司法解釋，以及內幕信息管理制度等等，有效打擊了資本市場的違法違規行為。

　　第四，立足于落實程序正當和公開透明要求，嚴格規范監管執法行為。證監會注意從行為規范和公開透明等角度入手，全面規范和約束行政行為，不斷提升監管執法的公信力。一是健全公眾參與制度，確保行政決策規范高效。證監會要求重大決策、重大制度建設都必須經過公開征求意見的程序，每周召開一次新聞通氣會，回答記者提問，聽取社會公眾的意見，專門出臺了《證券期貨規章草案公開征求意見試行規則》，對制定規章和規范性文件要向社會公開征求意見、公開反饋意見，作了強制性要求。二是遵循“程序正當”的理念，全程規范執法行為。程序正當要有相應的程序規則來保障，需要出臺專門的程序規定。證監會針對監管決策、信息公開、行政許可、日常監管、案件調查、強制措施、案件審理、處罰聽證、市場禁入、復議訴訟、信訪處理等全部監管執法行為均提出了程序規范的工作要求，專門出臺程序性規則160余件。三是強化公開透明要求，全面推進政務公開。證監會認真貫徹政府信息公開條例，認真落實主動公開和依申請公開的要求。截至2010年9月，證監會主動公開信息29215件，對于當事人公開信息的申請，全部給予了回復。與此同時，證監會證券公司和基金公司相關行政許可從申請受理到做出行政決定的審核流程，全部在網上公開，并明確時限要求，行政許可進展到什么階段，申請人和社會公眾可以在網上查詢，從而有效保證了對行政許可的實時監督。

　　第五，立足于權力制衡的機制完善，改革創新執法工作體制。改革創新是資本市場的永恒主題。證監會遵循權力制衡約束的理念，下力氣約束自身監管行為，探索建立了符合我國現階段發展水平的監管和執法工作體制。一是實施“查審分離”行政處罰執法制度。違法案件調查由稽查部門實施，創新建立“行政處罰委員會”這一專職機構負責處罰審理，由一批具有法律專業知識背景和市場監管實踐經驗的委員，借鑒采用法院合議庭集體討論、合議決定的方式審理案件。二是落實“決策分工”的行政許可實施制度。證監會除了要求在審核部門建立起“雙人制”、“會議制”等一系列分工制約的工作制度，還在股票發行和上市公司并購重組等市場最為關注的領域，建立了由會計師、律師等市場專業人士組成的“證券發行審核委員會”、“并購重組審核委員會”進行許可審核的制度，委員名單向社會公示，增加其責任感，增強社會監督力度，以確保行政許可集體決策和專家把關，形成了行政許可全流程的有效制約。三是強化“監督制約”的行政復議功能。證監會成立了有證監會以外專家參與的行政復議委員會，參與復議案件的審理，保證行政復議工作的獨立性、權威性和專業性，有效監督證監會的執法工作。6年來，證監會共辦理行政復議案件150余件，其中作出撤銷、變更決定的22件，變更比為14.67%，有效發揮了行政復議對前端執法行為的監督作用。

　　強調透明公開

　　尚福林說，在全面推進資本市場依法行政的過程中，證監會形成了一些有特色的做法。

　　一是大力推進立法。先后推動修訂、制定公司法、證券法、基金法和期貨交易條例，特別是推動修訂刑法嚴厲打擊了侵占上市公司資產、背信行為等犯罪行為，為資本市場的發展提供了堅實的制度基礎。隨著市場的發展情況的變化，證監會還要繼續修改完善相關法律法規制度。

　　二是嚴格規范執法。證監會立足于制衡約束行政權力，做了大量的工作，建立查審分離體制、創設了行政處罰委，規范執法程序等等，適應了市場發展的內在需要。

　　三是特別強調透明、公開。包括執法依據的公開、行政審核流程的公開、行政決定的公開等等，促進提高了資本市場和監管執法工作的透明度，增強了市場對監管機構的監督。

　　四是高度重視普法工作。通過加大投資者教育培訓力度，在行政處罰決定中強調“說理”，提高了市場主體的法治意識。尤其是，在立法過程中強調公眾參與，在公布草案的同時，通過新聞稿進行解釋說明，事實上，征求公眾意見的過程也是向社會普法的過程，促進社會對資本市場改革措施和相關制度的理解。通過普及法律工作,資本市場依法運行、遵紀守法的理念、意識得到明顯增強。

　　尚福林指出，總的來看，證監會在依法行政方面雖然做了一定的工作，但目前的市場還是發展中的市場，受各方面因素影響也比較大，證監會所做的工作仍然還是比較初步的。隨著資本市場基礎性制度建設的不斷完善，我國資本市場規模迅速擴大、參與主體大量增加、廣度深度不斷拓展、產品業務創新日趨活躍，市場運行的環境和基礎正在發生重大而又深刻的變化。特別是國民經濟發展方式和結構調整的新的形勢，對于資本市場的改革發展提出了新的要求。資本市場是規則導向的市場，法治是市場成熟發展的必要條件。證監會越是希望市場發展，越是希望市場機制有效，越是需要依靠法治，越是需要強調依法行政。 （記者 申屠青南 ）