日前，江蘇省常州市城市管理局網站被惡搞了一把。 在該局網站的首頁上，“城管隊員按摩女河蟹一家齊歡樂”的大標題赫然在目。在這個標題下面，“城管隊員深入實踐，集體視察洗頭房”，“城管隊員深入實踐，集體毆打小販”，“城管隊員武藝高強，菜農潰不成軍”等小標題取代了原本應該嚴肅的網站內容。

　　不僅是常州市城管，就在最近幾個月，北京出現城管秘籍，深圳城管被小販捅死，綿陽城管入戶打狗被反鎖，幾乎每一次與城管相關的新聞都會引起社會強烈反響，難道城管只能招人恨？

　　從勸導到處罰 城管工作的尺度如何把握

　　“我覺得城管的理念有問題。”東方小白這么對記者說。

　　東方小白是河北一家媒體的從業人員，他很不理解為什么城管要對小商小販圍追堵截。

　　“如果不擺攤，那些小商小販可能連生活來源都沒有了，他們為生計奔波，卻被城管追得東躲西藏，甚至被打罵。”東方小白說，如果沒有母親擺攤，自己也許連大學都讀不下來。

　　東方小白出生在河北省一個縣城，為了維持這個家，母親加入小商販的隊伍，在自家樓下一個自發形成的市場中賣菜。早晨四五點就去批發蔬菜，一天忙碌下來收攤回家，往往都在晚上十點之后。辛苦自不必說，遇到城管，還要迅速地連人帶菜躲進小胡同，等城管走了再出來繼續賣。

　　而這樣的事情，在很多城管工作人員看來，同樣頭疼。

　　“按照相關的法規，流動攤販是違法的，應該取締。”廣東省中山市城管執法局局長薛飛英說，如果城管不管那些小攤小販，那就是失職，流動攤販很快就滿大街都是。如果要管，很容易就會跟小商販起摩擦。

　　薛飛英也同情那些辛苦討生活的小商小販，但按照國家法律法規，小商販又不能不管。

　　不僅僅是流動攤販讓城管頭疼。路面停車管理，生活噪音、油煙污染管理，寵物管理，違章建筑、戶外廣告標語懸掛管理，都是城管每天工作中所要承擔的責任。薛飛英告訴記者，政府投入大量財力建設一個城市，需要一個美麗整潔的市容市貌，市民也不希望看到道路被擠占、垃圾亂扔的城市，但城管人員執法時也不能不考慮那些弱勢群體的生計問題。怎么才能做到讓政府滿意、市民滿意？城管工作人員壓力太大。

　　按照工作要求，在中山市，城管工作人員進行行政執法時，先要對違法違規者進行勸導、教育，多次無效后才可以進行行政處罰，不可以與群眾發生肢體沖突。

　　“有些小商販根本就不聽勸導，城管工作人員在多次勸說無效之后也會煩躁。”薛飛英說，但城管工作人員無論如何都不能跟群眾發生肢體沖突。2007年進入城管執法局工作的林立輝也有與薛飛英一樣的感受。林立輝的疑問是，城管工作既要照顧市容市貌，也要照顧到民生，這個度該怎么把握？由于城管所做的工作大多是處罰，直接影響到一些人的利益，沖突自然而然容易爆發。

　　制度和資金上有缺口 至今沒有一部法律規范城管

　　難道城管只能招人恨？

　　提起自己的工作，其實很多城管工作人員也表示無奈。

　　薛飛英說，在數次機構改革中，城市管理中最難的一些任務交給了城管，而這些工作往往跟市民生活密切相關。

　　其中一次改革是1997年，這一年，國務院法制辦進行了相對集中行政處罰權制度改革，城管就是作為這項改革的載體出現在人們的生活當中。

　　據青島市政府法制辦副主任馬耀清介紹，1997年的相對集中行政處罰權制度就是為了減少執法部門，用十個大蓋帽換一個大蓋帽，城管的出現就是為了這個目的。

　　改革推行了下來，工商、環保、公安、建委、市政等部門的部分職能劃給了城管，但問題也隨之而來。

　　“最開始，城管的人員結構比較差。”馬耀清說，一部分是從原來的市政、環衛、園林等部門轉過來的，還有一部分是從社會招聘過來，這些人之前并不是執法人員，缺少經驗和方法。

　　在職能設置上，原來法律設定的其他部門的處罰權交給了城管，但城管對這些領域并不熟悉。馬耀清告訴記者，最難干的工作交給了城管。審批權是各職能部門所有，審批是給別人辦好事，但處罰卻是得罪人的事，而這恰恰交給了城管。

　　“在法律上，至今也沒有一部法律來規范城管的行為。”馬耀清說，而城管機構在全國各地的設置、隸屬關系都不一樣，相互能借鑒的經驗很少。如果當地政府重視，工作還好做；如果當地政府不重視，城管的工作會非常不容易。

　　在有些城市，城管是垂直管理，市城管向區派出機構；在有些城市，區城管卻是歸區政府管理。

　　林立輝對此頗有體會。在漳州市，市、區兩級的城管隊伍就有幾百號人，很多單位都稱之為第二公安局。但擁有這么龐大的隊伍，林立輝卻覺得沒有歸屬感。他覺得，城管在省里沒有廳局，在中央沒有部委，這個隊伍缺少行業的管理和規范。

　　除了這些，資金問題也在影響著城管。

　　據全國城管執法局長聯席會議執行會長兼秘書長羅亞蒙介紹，目前各地城管有三種形式。

　　一種是公務員身份，享受財政全額撥款，收支兩條線，這樣的城管還是少數。

　　第二種是享受部分財政撥款，以或明或暗的罰款作為日常運行的資金補充。

　　第三種則基本上沒有任何撥款，就是靠罰款、收費來維持生存。這樣的城管相當多。

　　“城管是公務員，才能斷絕其亂收費的動機。”羅亞蒙說，如果地方政府養不起城管這支隊伍，又讓其來行使管理城市的職能，那就是禍害百姓。

　　也許正是由于這些困局，城管的工作總是會出現一些不和諧的音符，有些甚至可笑。在城管內部，也出現了“鷹派”、“鴿派”之分，前者工作作風強硬，后者講究工作方法，在當地口碑不錯。

　　是城市的亮麗重要 還是老百姓的吃飯重要

　　如果從1997年開始算起，城管誕生已經有12年。在這12年的運行當中，城管總是能成為媒體追逐的負面典型。對此，城管工作人員也有委屈。

　　今年5月初，中國政法大學教授蔡定劍就曾在媒體發表文章建議，用登記制來代替城管執法。他認為，城管已經成為惡名，現在到了要正本清源的時候。

　　蔡定劍認為，城市管理是維護公共安全、秩序和衛生，使城市有良好的環境。而公民個人經營一點小生意，是一項很大、很重要的權利，即公民的經濟自由權和生存權。是城市的亮麗重要，還是老百姓的吃飯重要？

　　“很多人的就業和生存問題沒有解決，公民的生活和生存要靠自己謀生，不可能全靠政府安排。城市居民不能種地，也不可能都有能力去辦企業當老板。特別是在當前金融危機的形勢下，政府千方百計要擴大就業，開放城市攤販和小市場是一條極好的途徑。烏魯木齊市開放攤販夜市就解決了幾萬人的就業問題。如果都這樣做，那將解決千萬人就業。而且有了方便的街頭地攤購物，會大大促進市民的消費。”蔡定劍說。

　　蔡定劍認為，不是要取消城市管理，而應該廢除城管，對街頭小商販、地攤采取開放政策，把它當作就業和商業發展的一部分，可以在商務部門下建立城市服務管理機構，實行低門檻登記制的服務管理制度。

　　對于城管的作用，也有專家持認可態度。馬耀清就認為在一些領域特別需要城管隊伍，如果沒有城管，城市很快就會亂成一片。

　　那么，城市管理究竟是什么？應該怎么管？

　　在羅亞蒙看來，城市管理就是管理城市的基礎功能設施和公共空間，這些方面一天不管，城市就會癱瘓。也就是說，城市管理就是要維護一個城市的正常運轉。城管就承擔了這樣的職責。

　　“城管在工作中與群眾發生沖突，是無法解決的嗎？”羅亞蒙說，其實很容易解決。 羅亞蒙給出了理念、理論基礎和體制架構一整套的方案。簡單說就是要和諧、親民，一盤棋、管到底。

　　“比如流動攤點，那是弱勢群體的生活來源，當然不能驅逐。”羅亞蒙說，有些攤點可以提供一個場所集中經營，有些攤點就需要在熱鬧的街頭，那么就劃定時間限時經營。不能單純為了城市漂亮忽略民生。如果城管都替群眾考慮了，群眾怎么會對城管那么大意見？

　　幾年前，廣州市城管曾被批評野蠻粗暴，但現在也提出了城管要做最可愛的人。在漳州，林立輝告訴記者，其城管局在2008年就曾對市區打游擊的修自行車、補鞋的攤點進行摸底，免費向這些群眾提供了100個便民服務車，給他們固定場所、定時經營。(李松濤)