5月29日,由中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會和青島市政府主辦的“蔚藍青島和諧城管”論壇落下了帷幕,來自北京、上海、深圳、南京等中國20個城市的城管部門管理者,就目前中國城管執(zhí)法工作中的重點和難點問題進行了深入研討。

　　城市管理這支執(zhí)法隊伍的工作現(xiàn)狀到底是怎樣的?社會各界對“城管”的期望到底是什么?本報記者日前對普通市民、專家學(xué)者、城管的管理者、一線執(zhí)法人員及他們的執(zhí)法對象進行了深入采訪。

　　20%的工作造成了90%的誤解

　　“城管來了!”6月2日下午,北京師范大學(xué)東門口,幾個商販卷起攤子四處跑開。當(dāng)“途經(jīng)此地”的城管用車開過去后,他們又聚攏過來繼續(xù)做生意。

　　記者看到的這一幕,代表著大多數(shù)人對城管日常工作的“全部”認識。而有著十年城管執(zhí)法經(jīng)歷的北京海淀區(qū)城管大隊志強分隊指導(dǎo)員趙中國卻表示,針對小商小販的執(zhí)法僅僅占北京城管人員日常工作量的20%。

　　“只占我們?nèi)粘９ぷ?0%的與小商小販相關(guān)的執(zhí)法工作,造成了社會上對城管人員90%的誤解,這是最讓我們一線城管人員感到委屈的地方。”趙中國說。

　　城管這支隊伍到底是如何組建的?這一切,還得從十年前說起。以北京市為例,在上世紀(jì)九十年代,僅在城市管理領(lǐng)域就有十余支職能不同的隊伍,同時履行著各類執(zhí)法權(quán)力。這種多頭執(zhí)法給當(dāng)時的城市管理帶來了三大弊端。一是政府部門“既吹哨又踢球”,本部門既是制度的制定者、審批者又是執(zhí)法者;二是各種名目的執(zhí)法行為讓社會和各類單位應(yīng)接不暇;三是管理漏洞頻現(xiàn),執(zhí)法交叉現(xiàn)象嚴(yán)重,群眾形象地稱為“七八個大蓋帽管不住一頂破草帽”。為此,1997年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),北京市率先在全國開展了城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)試點工作,北京城市管理監(jiān)察隊伍應(yīng)運而生。

　　有關(guān)專家也指出,將“城管”一概而論本身也存在一定誤區(qū):目前,我國沒有國家層面上與地方城管部門對接的機構(gòu)。各地方,城管的職能與工作更是不盡相同，一個城市的城管管什么，往往“市長”說了算。由于城管這一機構(gòu)與職能缺乏更高層次的統(tǒng)一定位,一些城市的城管工作往往“包羅萬象”,成了一個無所不能的部門;還有一些地方,將城市中的各種執(zhí)法難點統(tǒng)統(tǒng)劃歸城管執(zhí)行。將所有社會矛盾全部集中在城管身上,也是造成城管工作屢屢受到指責(zé)和質(zhì)疑的原因。

　　“城管執(zhí)法的一個特點是所指向的對象往往都是自然人,比如在街道邊經(jīng)商的流動人群,而這些流動商販往往是失業(yè)、失地的社會困難群體。對于他們來說,做一些小生意是為了謀生或養(yǎng)家糊口。當(dāng)生存權(quán)受到威脅時,暴力抗法事件的發(fā)生也就不難理解。”蘇州大學(xué)社會學(xué)教授高峰說。

　　目前,一些地方城管職能不斷擴大,政府文件授予的權(quán)力不斷擴張。一些城市忽視科學(xué)發(fā)展,盲目建設(shè)“無攤城市”,使得商販們生存權(quán)與城管執(zhí)法權(quán)的博弈升級,“貓鼠游戲”與沖突不斷上演。

　　城管執(zhí)法困境是社會矛盾的集中反映

　　在采訪中,不少一線的城管隊員都反映,治理街頭游商,還不是城管工作中難度最大的。

　　一位不愿透露姓名的城管隊員說:“游野泳、違法垂釣、浪費水資源……,在更多時候,我們只能以勸阻為主。這些公眾往往很難看到。更鮮為人知的,是城管人員與違章建筑的主人及其背后多方利益的較量。”

　　“城管和信訪一樣,是發(fā)現(xiàn)問題,反映矛盾的前端部門。在社會轉(zhuǎn)型時期,在快速城市化進程中,有些問題單純依靠執(zhí)法是難以解決的,問題的產(chǎn)生和最終得到治理也不是城管部門能夠獨立完成的,要從源頭上解決社會問題、社會矛盾才行。”中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會城市管理執(zhí)法專業(yè)委員會常務(wù)理事、中國社科院教授辛向陽分析說。

　　對社會上建議取消城管的說法,辛向陽說:“城管制度的存在有其合理性,取消之后可能問題更多。在過去的十多年里,城管在維護城市管理秩序方面起到了重要作用,不僅僅是解決當(dāng)初多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題,其實城管部門還在整個城市管理體系中發(fā)揮著末端檢驗的作用,即作為城市管理末端的行政處罰機構(gòu),常常能從政策的執(zhí)行過程中,發(fā)現(xiàn)制度、政策設(shè)計中的一些漏洞,反過來能為上游的政策制定環(huán)節(jié)提供有益的參考。”

　　“總的來講,其效率還是較高的,如果把城管的職能再分散回歸到各部門去,可能會更糟糕。要解決城管目前的執(zhí)法困境,必須跳出傳統(tǒng)的執(zhí)法思維。”辛向陽說。

　　“公眾城管”意識或能破解執(zhí)法難題

　　從今年1月1日起,浙江省各地都要給小商販提供謀生的空間,注重保護小商小販權(quán)益。浙江省人大常委會還決定,今年起,城市管理行政執(zhí)法人員在執(zhí)法活動中,應(yīng)當(dāng)注重教育和糾正違法行為,不得使用暴力威脅等手段執(zhí)法。

　　趙中國認為,過去對一些城管執(zhí)法難題,我們注重和公安等相關(guān)部門采取聯(lián)合執(zhí)法,問題雖然解決了,社會效果未必好。現(xiàn)在我們轉(zhuǎn)變理念,強調(diào)依靠廣大人民群眾,著力打造“公眾城管”,收到了較好的執(zhí)法效果,社會效果也很明顯。

　　要切實規(guī)范城管執(zhí)法人員的行為,同時冰釋公眾對城管的不理解甚至是誤解,樹立“公眾城管”概念至關(guān)重要。中央民族大學(xué)法學(xué)院博士劉華也認為,要破解城管的執(zhí)法困境,必須跳出傳統(tǒng)“執(zhí)法”思維,樹立公共治理的新思維。

　　據(jù)介紹,“公眾城管”的含義是公眾參與城市管理。是“人民城市人民建、人民管”理念的具體化和延伸。這里的“公眾”包括政府部門、企事業(yè)單位、社會團體和社會群眾等社會各方面力量。最終目的是引導(dǎo)社會群體正視城市管理的意義與價值,充分理解認識環(huán)境秩序在當(dāng)今城市運行中的重要地位和作用,動員其共同參與城市管理,從而改變城管工作的社會環(huán)境,破解城市管理難題。使其地位、能力與其工作效果和社會形象相協(xié)調(diào)。(李可　董城）