與馬路對面喧鬧的廣州火車站廣場相比，位于越秀公園旁的環(huán)市西路204號大院平日顯得很寧靜，只是偶爾會有車身上噴涂著“城管執(zhí)法”字樣的車隊(duì)魚貫而出。大概沒有太多市民知道，這里就是羊城數(shù)千城管“大軍”的“大本營”。從今天上午起，這座大院門口懸掛的“廣州市城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)”牌匾將被“廣州市城市管理綜合執(zhí)法局”取代，而無論是這座城市的管理者還是被管理者，都希望這次變化的，不僅僅是一塊牌子。

　　執(zhí)法之路由迷茫到清晰

　　在鐵路另一端的廣州火車東站，45歲的城管中隊(duì)長梁偉雄今天依然要到廣場巡邏。作為全市首批城管隊(duì)員，在過去的23年里，類似今天這樣的變化，他經(jīng)歷了多次。

　　“我記得頭次穿上城管制服是1985年3月，那個時候帽子上連個國徽也沒有，只是一朵紅棉花，我和同事都覺得名不正言不順，不知道前面的路會怎樣。”回憶起當(dāng)初的情形，梁偉雄用了“迷茫”這個詞。

　　與梁偉雄一樣，面對城市急劇發(fā)展、人口大量聚集以及隨之而來的臟亂差，廣州的城管執(zhí)法機(jī)制也只能“摸著石頭過河”。

　　1985年，廣州成立了最初的城市建設(shè)管理監(jiān)察隊(duì)伍，承擔(dān)城市建設(shè)和管理的7項(xiàng)任務(wù)；1987年更名為廣州市城市管理監(jiān)察大隊(duì)，承擔(dān)建設(shè)、環(huán)保、交通領(lǐng)域10項(xiàng)執(zhí)法任務(wù)；1992年市政府下發(fā)文件將執(zhí)法任務(wù)擴(kuò)展為12項(xiàng)；1996年8月，這支隊(duì)伍終于確定了2000人的編制，但名稱又改回城市建設(shè)管理監(jiān)察支隊(duì)。

　　與此同時，由于城市發(fā)展出現(xiàn)的問題越來越具有多樣性，廣州的市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、綠化、環(huán)保、工商、市政管理等部門也都建立了相應(yīng)的執(zhí)法部門，最后造成“多頭執(zhí)法、推諉扯皮”等執(zhí)法擾民的現(xiàn)象。廣州市民口中開始流傳“7個大蓋帽管不住走鬼一頂小草帽”的順口溜，指的就是這一機(jī)制帶來的尷尬。

　　其實(shí)，這也是當(dāng)時全國城市的普遍困境。為解決這一難題，1997年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北京市宣武區(qū)率先拉開了全國城市管理集中行使行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的序幕。1999年9月28日，作為首批試點(diǎn)城市之一，廣州市城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)正式掛牌成立，集中擁有了市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、環(huán)境保護(hù)、無牌攤販管理、侵占道路管理等7方面的行政處罰權(quán)。

　　“這段時間里，我們的帽徽也由紅棉花變成帶國徽的圖案。”梁偉雄說，雖然這只是一個小小的變化，但在城管隊(duì)員中卻引起了轟動。

　　付出辛勞公眾卻不買賬

　　去年9月3日清晨，年僅45歲的李志軍猝死在家門口。此前，身為市城管支隊(duì)夜間執(zhí)法隊(duì)副隊(duì)長的他已經(jīng)連續(xù)上了65天夜班。

　　李志軍的“過勞死”，一定程度上反映了廣州城管的現(xiàn)狀。

　　經(jīng)過數(shù)次調(diào)整，今天的廣州城管支隊(duì)已擔(dān)負(fù)了12個部門的207項(xiàng)行政執(zhí)法任務(wù)。在近年來廣州開展的創(chuàng)模、創(chuàng)衛(wèi)、創(chuàng)文等活動中，手握如此多執(zhí)法權(quán)的城管隊(duì)必然成為披堅(jiān)執(zhí)銳的尖兵。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2005年至2007年3年間，市城管部門共取締亂擺亂賣114.9萬多宗；取締無證照生產(chǎn)經(jīng)營點(diǎn)共120899戶；整治五小行業(yè)店鋪71050戶、引導(dǎo)辦證41761戶；清除亂張貼4507萬張；制止新違法建設(shè)200多萬平方米；清拆違法建設(shè)近400萬平方米。如此龐大的工作量背后，廣州城管部門的編制始終只有2000人。

　　然而，讓城管隊(duì)員感到郁悶的是，他們覺得自己的付出并沒有得到理解。

　　李志軍去世后，廣州市委追授其為“優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”，市政府追記二等功。市委常委、常務(wù)副市長蘇澤群表示，希望李志軍的死能改變一些人對城管的不良評價(jià)，多幫助城管執(zhí)法。

　　可是與官方的愿望背道而馳，在網(wǎng)絡(luò)上公眾并沒有給予這位城管副隊(duì)長應(yīng)有的同情與尊重。在某大型門戶網(wǎng)站上，從9月4日1時13分到2時48分，短短一個多小時里，3051條網(wǎng)民跟帖幾乎全是幸災(zāi)樂禍、令人心寒。

　　集中執(zhí)法終結(jié)了多頭管理的尷尬，卻也把城管推上了眾矢之的的風(fēng)口浪尖。

　　罰管分離造成“打手”形象

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來廣州城管每年平均遭遇暴力抗法700多起，但是城管野蠻執(zhí)法的新聞同樣時有耳聞。2004年7月，一名在天河區(qū)擺攤的外地小販在躲避城管追趕時被街道城管科臨時工毆打致死，雖然事后政府解釋肇事者并非正式執(zhí)法人員，但仍給城管形象造成了嚴(yán)重?fù)p害。“城管素質(zhì)不高，老是打人，欺負(fù)小販。”在采訪市民過程中，這樣的看法并不少見。

　　許多城管內(nèi)部人士并不認(rèn)同“素質(zhì)低”這一說法:在編執(zhí)法人員都要經(jīng)過嚴(yán)格的公務(wù)員考試，而且近年來執(zhí)法隊(duì)伍中的大學(xué)生、研究生比例逐年上升。但不可回避的是，由于集中執(zhí)法任務(wù)太多，在編人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需要，尤其在基層必須招聘大量協(xié)管員。協(xié)管員違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象屢禁不止，打死小販的天河區(qū)城管臨時工，就屬此類。

　　對此，曾經(jīng)擔(dān)任城管支隊(duì)長多年的市人大城建環(huán)資工委副主任許決華提出了尖銳批評。他認(rèn)為，目前廣州各區(qū)城管招用的輔助人員達(dá)數(shù)千人之多，人數(shù)甚至已超過了城管在編人員。城管輔助人員隊(duì)容不整、素質(zhì)不齊，大大影響了城管隊(duì)伍的形象。

　　而建設(shè)部政策研究中心城市管理處處長、研究員翟寶輝則認(rèn)為，集中執(zhí)法試點(diǎn)將多個部門難以管理的事情集中到了一起，讓城管來管，涉及的內(nèi)容太龐雜，光學(xué)完這些法律就夠授予法律碩士學(xué)位的。在這樣的背景下，即使是經(jīng)過培訓(xùn)的正規(guī)城管倉促上陣，也必然帶來執(zhí)法缺陷。而城管執(zhí)法的對象，往往處在社會底層。發(fā)生沖突時，民眾自然倒向弱勢的一邊。

　　更根本的原因在于，由于處罰權(quán)和管理權(quán)分離，廣州城管支隊(duì)成了一個除了“罰”以外再沒有其他職能的部門，而且要替代制定政策的部門與違規(guī)者針鋒相對。一名城管部門的官員就在與記者交流時坦承:“其他部門制定規(guī)章，而城管隊(duì)就是在扮演一個‘政府打手’的角色，這個角色不改變，形象很難改。”

　　“管理的核心是服務(wù)”

　　根據(jù)廣州市有關(guān)文件，城市管理綜合執(zhí)法局主要由原城管支隊(duì)和原城市管理委員會辦公室合并而成。局長則由原城管辦負(fù)責(zé)人李廷貴擔(dān)任。

　　在原來的行政架構(gòu)中，市城管辦的主要職責(zé)包括了參與協(xié)調(diào)起草城市管理工作的法規(guī)和規(guī)章，制訂工作規(guī)劃與計(jì)劃；協(xié)調(diào)市屬各區(qū)、縣級市及建設(shè)系統(tǒng)各有關(guān)專業(yè)部門城市管理工作；負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督運(yùn)用城市管理專項(xiàng)資金；組織協(xié)調(diào)市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序等的綜合治理，協(xié)調(diào)查處在城市規(guī)劃、用地、報(bào)建、施工等方面的違法違章行為；組織協(xié)調(diào)城市管理綜合執(zhí)法工作；負(fù)責(zé)城市管理的監(jiān)督檢查工作等。

　　這一合并，不僅意味著新成立的城管局編制增加到3169人，更宣告了這一部門擁有了執(zhí)法和綜合協(xié)調(diào)的雙重職能，實(shí)現(xiàn)了“管”與“罰”的統(tǒng)一。

　　“我們不僅是一支拆違建趕小販的執(zhí)法隊(duì)伍，更關(guān)鍵的職能是管理好這個城市，而管理的核心就是服務(wù)……所以，新成立的城管局將突出強(qiáng)調(diào)為廣州的老百姓服務(wù)!”即將走馬上任的李廷貴這樣解釋自己的“城管理念”。從城管局即將舉行的一系列活動來看，城管局正在試圖找準(zhǔn)城市管理和市民需求的契合點(diǎn)，改善公眾形象。廣州城管局能否走出一條服務(wù)化的新路，市民與媒體都拭目以待。(本報(bào)記者袁丁 曾雅)