構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系，必須走上街頭，征求普通市民的意見，只有公民才是評價法治政府的最佳“裁判”

　　為有效推進(jìn)政府依法行政工作，廣東省深圳市目前已創(chuàng)建起全國首個法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系，并將用三年時間在全國率先完成國務(wù)院提出的建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)。這是記者從深圳市法制辦7月14日召集有關(guān)專家學(xué)者對該指標(biāo)體系舉行的論證會上了解到的。(7月16日《法制日報》)

　　從西方的經(jīng)驗看，法治與法治政府多屬價值層面的理念要求，總體上是一個比較抽象的軟性系統(tǒng)，對一個地方法治程度的考核難以用硬指標(biāo)測度。所以，深圳在全國率先構(gòu)建“法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系”，難免存在一些質(zhì)疑。在我看來，一個地方法治程度的高低，最終并不體現(xiàn)在用指標(biāo)計算出來的書面結(jié)果上，而真正蘊(yùn)含于普通公民的日常生活之中。但與西方法治生成路徑顯然不同的是，我們的法治并非是經(jīng)由理念而產(chǎn)生制度的自然演進(jìn)，而很大程度上是通過制度的移植而帶動觀念的普及。所以，在公務(wù)人員還不具備普遍法治自覺觀念的背景下，對行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行剛性約束，對政府的治理方式進(jìn)行法治化考評，硬性指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)仍不失為立足現(xiàn)實(shí)的可行性選擇。

　　實(shí)踐證明，建設(shè)法治國家的最大難題在于政府，立法的公正被打折扣、司法的獨(dú)立被侵蝕，其實(shí)都與政府難脫干系。正因為如此，國務(wù)院才在2004年出臺《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，矢志十年打造法治政府。然而，一部《綱要》并不能為我們描述出地方政府的法治形態(tài)，更無法為生活在各級政府具體治理之下的公民提供一幅鮮活的法治圖景，它最多只給地方建設(shè)法治政府提供了原則化路徑。在這種路徑中，深圳構(gòu)建具體的指標(biāo)體系，將法治政府的要求細(xì)化，以增強(qiáng)依法行政的可操作性，體現(xiàn)出地方政府面對外部環(huán)境和時代變遷時公共治理的內(nèi)省，更為引導(dǎo)、評價和預(yù)測我國法治政府建設(shè)提供了一個范本。“一旦體系形成，相當(dāng)于建立了一個標(biāo)尺，將促使各級政府和公務(wù)員朝著某一個方向努力，對依法行政的推進(jìn)有重要意義”。

　　在實(shí)現(xiàn)法治的各個環(huán)節(jié)中，政府與老百姓的聯(lián)系是最緊密的。追根溯源，政府產(chǎn)生于全體公民的同意，為政府行為制定法治量化標(biāo)準(zhǔn)亦必須尋求公民意見。對于行政機(jī)關(guān)建設(shè)法治政府的種種努力，老百姓自然會有最親身的感受和體驗，對各級部門依法行政的成效，百姓心中也會“有桿秤”。所以，構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系，必須走上街頭，征求普通市民的意見，只有公民才是評價法治政府的最佳“裁判”。

　　當(dāng)然，法治指標(biāo)體系作為一種官方評價標(biāo)準(zhǔn)，其設(shè)計必須科學(xué)、合理且符合政府工作實(shí)際，因而一般需要由政府法制工作部門牽頭，并組織專家進(jìn)行論證。但如果僅限于此，政府部門就難脫“自己制定標(biāo)準(zhǔn)評價自己”的嫌疑，由運(yùn)動員制定裁判規(guī)則必將傷害到規(guī)則本身的公正性。要知道，脫離民意的量化指標(biāo)很難獲得民眾的認(rèn)同，以此為依據(jù)評價出來的政府法治指數(shù)也難以獲得民眾認(rèn)同，在此基礎(chǔ)上計算出的法治政府圖景，固然符合量化標(biāo)準(zhǔn)的計算結(jié)果，也與公眾的樸素感覺相隔甚遠(yuǎn)。只有讓公民參與到制定過程中，才能增強(qiáng)指標(biāo)本身的公正性、權(quán)威性以及評價政府法治業(yè)績的說服力。

　　不僅如此，在指標(biāo)體系制定出來以后對法治政府的實(shí)際評價，也理當(dāng)“讓老百姓說了算”。前不久，杭州市余杭區(qū)通過量化推出了中國內(nèi)地首個法治指數(shù)，其在法治指數(shù)的樣本設(shè)計上民意的比重最終為35%。即便如此，還是有人提出了質(zhì)疑，因為課題組是受政府委托，如何使分?jǐn)?shù)具有公信力？香港在2005年開展和實(shí)施了法治指數(shù)建設(shè)，參與評估者為獨(dú)立于政府之外的律師、教授和民眾，因而可信度較高。

　　相比而言，內(nèi)地的行政體制和傳統(tǒng)決定了我們還不可能完全脫離政府而由獨(dú)立的第三方實(shí)現(xiàn)對法治政府的量化打分，但要想防止法治政府指標(biāo)政績化，防止出現(xiàn)華而不實(shí)的官僚式指數(shù)或景觀式指數(shù)，那么在評價過程中就不能不重視民眾的意見，只有植入更充分的民意基因，才能防止這樣的評價蛻變成地方官員炫耀政績的形象工程，才能準(zhǔn)確評估出地方政府的法治狀態(tài)，從而切實(shí)推動政府的法治化進(jìn)程。(傅達(dá)林）