背景

　　正在山東聊城市參加“和諧城管論壇”的全國近300名城管局長近日向社會發出鄭重承諾，表示將“樹立親民理念，堅持文明執法，構建和諧城管”。

　　這樣的承諾不是憑空而來。幾天前，江蘇南京市發生了一起城管執法人員毆打居民并致被打人員大便失禁的嚴重事件，對此全國近300名城管局長均表示“震驚”，因而發出了上述承諾。

　　無法律規范的承諾太蒼白

　　　以道德教化的方式來約束一種具有相當權力的執法隊伍，是很困難的，靠領導層的承諾，更難解決根本問題，必須要一部法律或行政法規進行規范

　　李勇

　　公眾還沒有淡忘湖北天門城管毆打路人致死這一慘劇，南京的城管又恐聲名“落后”于同行，將一諷刺其執法的旁觀者圍毆至大便失禁。新聞爆出時，恰逢全國300余個城市的城管局長匯聚山東聊城，召開聯席會議商討城管發展大業。對此丑聞，自然不容沉默，于是乎集體承諾文明執法。

　　這300余名城管局長所代表的城市，應當囊括了全國幾乎所有大中城市。如果他們真能有效地帶領屬下城管隊員文明執法，全國城管形象必然有質的轉變。但是，僅靠一種莊嚴的承諾，就能促進城管文明執法，改善城管形象，顯然是不現實的。有關國家工作人員這類承諾、宣誓還少么？甚至有人在丑聞面前，還言之鑿鑿拿人頭或黨性擔保，但事實證明這種賭咒式的保證往往成了笑柄。前不久，“城管”一詞在由網友集體編撰的百度百科，被解釋為“等同于打砸搶”。盡管這一詞條是網友惡搞，隨即被刪除，但能說明城管形象在公眾心目中是何等的負面。在全國城管遭遇如此嚴重而大范圍的公關危機，簡單的承諾不但于事無補，甚至會凸現某種反諷意味。

　　城管部門的人士抱怨公眾對其誤解太深，有其道理，而城市化進程提速的今日中國，也需要城市綜合行政執法———至于這種權力由誰行使、怎樣授權當然可以討論。城管從誕生到今天，一直缺乏國家層面足夠的法律支撐，因此被戲稱“地方團練”，各個城市根據實際情況從其他執法部門切割一部分權力轉讓城管代行。這種法律上的先天不足和城管的工作性質，決定著城管誕生第一天起，就處在輿論的風口浪尖。沒有國家法律明確授權的執法行為，一方面缺乏正當性，但另一方面也意味著沒有剛性的制約，那么在執法中自由度太大，容易對公民權利形成傷害。因此，從國家層面來考慮城管體制的改革，出臺一部有關城管的法律或行政法規，是迫切的需要。清朝時為朝廷立下大功勛的湘軍就是一支地方團練，太平天國覆滅后，如何處置湘軍成為當政者頭痛的問題。后來清廷允許在裁減部分湘勇后，將湘軍水師整建制保留，整編為正規軍，成為近代海軍的濫觴。前不久，深圳有政協委員建議設立“城管警察”，有其相當合理的成份。只要是警察，無論是在森林、鐵道還是民航系統，都受人民警察法的授權和規范。當年公安系統也曾因過多讓聯防隊員執法引發許多惡性事件，自人民警察法實施后，這種現象得到了有效地遏制。無法定授權的行政權力是最可怕的，今天城管執法中爆出丑聞后，經調查往往主角是臨時人員。這種現象的多發就是因為沒有一部全國性的法律或行政法規，對城管隊員的性質、錄用、培訓、管理進行明確的規范。城管的制度設計無法律規范，因此城管的權力，既難以用其他公權力制約，如執法的監督部門、監督的程序、執法的責任承擔等不明確，約束城管權力更多地靠地方政府的自覺行為；同時也難以私權利來制約，比如能否提出復議？如果可以，怎樣操作？能否提起行政訴訟？如何提起？以誰為被告？城管執法侵犯相對人合法權益，相對人是否有權提出國家賠償？這些重大問題必須由國家法律至少全國性行政法規做明確規定。

　　但在城管丑聞迭出的當下，城管執法似乎已經步入了一種惡性循環。公眾好像失去了理性看待城管并對城管文明執法抱以期望的耐心。那么，城管體制的改革可能會失去輿論和道義的支持。當有人提出對城管執法由國家立法確認時，相當多的人擔心時有傷害公民合法權益的城管會如虎添翼，遑論建立一支可以限制公民人身權的“城管警察”了。但如果不啟動城管立法，長此以往恐怕使一些城管工作人員產生虱子多了不嫌咬的心理，加劇惡性循環。

　　以道德教化的方式來約束一種具有相當權力的執法隊伍，是很困難的，靠領導層的承諾，更難解決根本問題，必須要一部法律或行政法規進行規范。當然，如何讓公眾理解法律既有授權更有制約，在法律的文本上如何做到權責的平衡，當然需要立法部門的智慧了。

　　城管局長們的承諾能做誰的主

　　執法者的素質將是決定其能否文明執法和嚴格執法的決定因素。這一因素與執法者所持的執法理念與信守行為的正當性是不可分的

　　劉國航

　　其實，就在3個月前即今年1月20日，時在北京參加全國城管(執法)局長聯席會議的代表曾發表聲明，表示城管執法全體同志對“天門城管打人致死事件”高度重視，深刻反思，查找問題，迅速整改。同時宣布2008年將啟動“全國城管執法隊伍形象建設年”活動。

　　我懷疑今年初這次聯席會上的“聲明”不一定是南京市城管局長的本意，或者即使他同意這一聲明也未曾向其下屬鄭重傳達過，否則怎么會發生南京城管人員此番瘋狂毆打市民的“超水準”違法行為，按照老百姓的話說這是“老毛病又犯”了，根本看不到一絲親民、文明與和諧的影子。

　　當然，時下國內簽名承諾的場合數不勝數，簽名的人不一定要負什么法律責任，何況一個城管局長的簽名也未必就能阻擋住那些公然置行政執法人員形象于不顧的城管人員實施暴力的惡行。只是建議今后凡是欲簽名或聯署表態的各地城管局長們，如果你們做不了屬下們的主，就不要代替人家鄭重承諾要“文明執法”，反之一旦留下說話不算數或者放“空炮”的印象，以后你再稱什么“深刻反思，查找問題，迅速整改”之類，就是說破天也無人相信了。

　　一些城管執法人員的暴力執法何以大行其道，實質上是法外特權在作怪，尤其是當這種行為遭遇旁觀者質疑時，就必然將來自社會公眾的監督也視同“阻礙執法”。當一次次城管暴力執法為人非議時，人們都為這種權力的幾無制約與監督的現狀而深感不滿意和遺憾。

　　不過，一些城管人員似乎也有自己的“委屈”與理由：單純依靠“文明執法”遏制不了一些影響和妨礙城市的不良行為，遇到頗不接受管理的“刁民”型人物，你不顯示出應有的執法威嚴，好似就不會收到執法的相應效果。一句話，即便出現了一定的暴力行為，也是情勢所逼，并非城管人員的本意和習慣。應該說，這也是一次次城管暴力執法行為發生的“潛因素”之一，值得我們認真反思。

　　“文明執法”與嚴格執法可謂目標一致、相輔相承，其目的都是為了營造城市的良好生產和生活環境，維護國家和人民群眾的切身利益。在某種程度上，嚴格執法更多體現出法律自身的極大權威性而非執法手段的如何威嚴，它所倚重的是社會公眾對行政執法的內心尊重與實際服從，而不是城市街巷路面上的“窮追猛打”。

　　至今我仍篤信執法者的素質是其能否文明執法和嚴格執法的決定因素。這一因素與執法者所持的執法理念與信守行為的正當性是不可分的。這也意味著，每個普通的行政執法者的自身素質不是其上級部門或領導所能強行灌輸和教育的，而必須源自其內心的接受與培育，以及遵從嚴格執法的堅定信念。那種動輒以“宣誓”、“簽名”和隨意“承諾”以換取社會公眾對某些行政執法人員信任的做法是不足取的，解救不了個別行政執法人員形象受損的現實，弄不好還會留下笑柄。

　　由此聯系到具體的城管隊伍管理上，我們目前迫切需要的是建設一支素質好、責任強、不被群眾懼怕的城管行政執法人員，正可謂“人民城市人民管”，安有廣大社會公眾怕自己信任的管理人員的道理？如果這個難題得以破解，目前“城管毆人”的老毛病便沒有理由屢屢再犯。當然，對一些所謂不輕易服從管理的個別“刁民”型人來說，依法辦事和嚴格執法不意味著任意縱容和隨意處置。至于那些視法律為兒戲的個別人，也應該知道自己違法后所應承擔的責任，而不是走向相反。