所謂“靠山吃山，靠海吃海”，對于祖祖輩輩住在海邊的浙江省溫州市洞頭縣小三盤村的養殖戶來說，岙口淺海灘涂是他們世代賴以生存的“口糧涂”。然而，這片面積達4260畝的淺海灘涂，正在被大規模的圍海造地工程吞噬。

　　淺海灘涂使用權到底歸誰

　　洞頭縣是全國12個海島縣之一，海洋捕撈、海水養殖、灘涂水產采集是該縣的主要支柱產業。1984年，洞頭縣政府按照省政府文件給縣里的村集體發給《淺海灘涂使用權證》，并稱使用權長期不變，受國家法律保護。

　　然而，到了2002年，縣政府卻又發出通知，要求全縣范圍內廢止淺海灘涂使用權證，在北岙鎮筑起一條全長2508米的堤壩，將堤壩與其內側海岸線形成的大片海域劃為墾區，并要求在墾區范圍內的養殖戶停止作業。隨后，縣政府將這一區域的使用權確定給洞頭縣“北岙后圍墾建設開發公司”，用于開發建設旅游休閑地。

　　養殖戶們傻眼了，他們賴以生存的“口糧涂”沒了。

　　縣里是否有權收回灘涂使用權呢？9月21日，記者采訪了縣農村水利局局長莊崢嶸。莊局長說：“縣里作出這一決定依據的是2002年1月1日起實行的《海域使用管理法》，其中規定養殖用海最高年限為15年。1984年確立的使用權長期不變的規定已經不能適用。縣政府此舉是符合法律規定的。”

　　但養殖戶認為，海域使用的年限規定與“使用權長期不變”并不矛盾。使用年限是一種方式，使用長期不變是一種體制，就像農村聯產承包土地一樣，政府可以按照海域法的規定，分年限將該海域確定給各村作養殖用。此外，作為縣一級政府，無權廢除上級政府文件確權的淺海灘涂使用權證。

　　那么，洞頭縣的灘涂所有權和使用權到底歸誰？我國《憲法》第九條中規定：灘涂屬全民所有，除法律規定屬集體所有的除外。村民們據此認為，洞頭縣的灘涂根據1984年的文件規定，應屬集體所有。而且，根據我國《土地管理法》，開發未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產……可以確定給開發單位或者個人長期使用。

　　此外，由于洞頭縣許多灘涂是天然的海產品苗種養殖基地，村民們世代靠此灘涂為生。按照《漁業法》第34條規定，重要的苗種基地和養殖場所不得圍墾。村民們認為，按照此規定，擁有豐富海產品資源的灘涂也不應被圍墾。

　　收回灘涂使用權是出于“公共利益需要”？

　　按照《海域使用管理法》規定，除根據“公共利益或者國家安全利益需要收回海域使用權的外，原批準用海的人民政府應當批準續期。”村民們不認為縣政府的圍海造地工程屬于“公共利益或國家安全的需要”。

　　而且，按照《海域使用管理法》的規定，填海50公頃以上的項目用海應由國務院審批。但“北岙后二期圍墾工程”總面積為284公頃，卻是由浙江省農墾局審批的。這是何故？村民們說，這是縣里在報批時使用了弄虛作假的方式。

　　記者在村民們取得的圍墾復印件上看到，圍墾面積為2.84公頃，整整縮小了100倍。“北岙后二期圍墾工程”建設指揮部在一份正式公告上的說明是：“圍墾許可證原件中的圍墾面積284公頃中的2與84之間證件上恰巧有一黃斑點，填表人書寫時避開了黃斑點，復印后出現模糊的類似小數點現象。”

　　但小三盤村的漁民們不這樣認為。他們說，縣政府明知284公頃的圍墾是要上報國務院審批的，而縣政府有關部門為了得到審批，不惜弄虛作假。

　　村民們認為，縣里圍海造地采用了欺上瞞下的做法。目前縣政府方面持有的《圍墾許可證》上寫明，圍墾開發利用的方向是“水產養殖”，但現在看來卻是填海造地。而且據村民講，將來這一帶將是高檔別墅區，離“水產養殖”相去甚遠。

　　對此，莊崢嶸解釋說，圍墾的灘涂將來會作為新經濟發展中心，在各方面配套設施沒有到位之前，可暫時進行水產養殖基地。莊還表示，灘涂圍墾其實并未斷了村民們的生計，相反會增加他們的創收機會。“村民們原來是自由采集，我們將來要發展淺海養殖，搞規模化生產，收益會大幅度度提高。”

　　村民們則稱，洞頭縣許多灘涂都是天然的苗種養殖基地，有些海產品只適合在灘涂生長，而且是純天然、零成本的，搞人工種植要用大量的肥料，不僅成本較高，而且還會造成污染。村民們還說，以“水產養殖”的名義獲得圍墾許可，實際上是欺上瞞下、兩邊獲利。因為如果圍墾用途是“水產養殖”，省里會給部分補貼，而如果圍墾的是“建設用地”，縣里須向國庫交大量的錢。

　　漁業經濟和海洋經濟相矛盾？

　　洞頭縣宣傳部長陳志華說，這些年，縣里花大力氣進行填海造地的城市化建設，受益的目標人群還是老百姓。他說，這兩年縣里的發展可用“蒼海變桑田，天塹變通途”來形容。

　　“村民們目光比較短淺，其實洞頭縣整體發展了，招商引資的機會也多了，旅游經濟開發起來，村民們就業崗位自然會多起來，到時候發展成果還是由村民們共享的。”莊崢嶸說。

　　據了解，洞頭縣的灘涂是當地漁民幾代人開發利用的海產品養殖基地，年產值可達824.5萬元。這些灘涂圍墾之后，以每畝9萬元的高價賣給一開發商，但村民們得到的補償卻只有平均每畝350元的“工具補償”，即針對養殖戶們在灘涂上投入的捕撈工具，只相當于土地的“青苗補償費”。

　　對“高價賣地”的說法，莊崢嶸解釋說，村民們只看到商品房地帶賣了高價，實際上，新城建設還需很多配套的公益設施，這些資金都需從土地出讓金中來，最后惠及的還是老百姓。

　　法院判決難保漁民利益？

　　由于無法達成一致意見，2004年3月，洞頭縣北岙鎮小三盤村168戶漁民向溫州中院起訴，要求糾正縣政府的違法行為。溫州中院于2005年12月13日作出一審判決，維持洞頭縣政府《通知》，倪團等159人不服，向省高院提出上訴。2006年12月28日，浙江省高級人民法院作出終審判決，認定洞頭縣政府的圍墾開發行為“純粹涉及商業利益”，洞頭縣政府發的《關于在全縣范圍內廢止淺海灘涂使用權證的通知》違法。

　　然而，法院判決并未給漁民們帶來實效。雖然省高院已確認洞頭縣政府的行政行為違法，但由于該工程已實際施行，施工項目也得到了主管部門的合法批準，因此不宜再判決撤銷該行政行為，而由縣政府對農民采取相應的補救措施。隨后，部分上訴人與縣政府達成和解協議，撤回了上訴。

　　但洞頭縣大部分漁民對此結果并不滿意。他們認為，如果非開發不可，必須經過國務院審批后按照一號文件“改進土地分配辦法”。“漁民的生活來源被切斷，一次性補償總有一天吃完，因此我們希望參與分配，細水長流，生活才有保障”。本報溫州9月21日電

　　(作者：王俊秀)