二、中央部門預算執行審計情況

　　此次共審計48個中央部門，同時延伸審計274個二級預算單位，占這些部門1063個二級預算單位的26%。2005年，這48個部門共收到財政撥款2286億元，支出2314億元。這次審計檢查了財政撥款793億元，占這些部門當年財政撥款的35%，其中，部門本級582億元，二級預算單位211億元。

　　審計結果表明，中央各部門緊緊圍繞貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，重視和加強部門預算管理，不斷完善財務管理制度，2005年度預算執行總體情況是好的，預算和財務管理水平進一步提高。

　　一是基本做到及時足額批復預算。2005年，48個中央部門基本能夠按照預算法的規定向所屬單位批復財政撥款預算，及時批復預算的比率為98%，其中38個部門達到100%。

　　二是較好地執行了各項財經法規。各部門、單位認真執行預算法、會計法等財經法律法規和國務院《全面推進依法行政實施綱要》，堅持依法理財，認真執行預算。這次審計查出的2005年度新發生的違法違規問題金額8.65億元，僅占審計當年資金量的0.6%。

　　三是內部管理進一步加強。據統計，48個中央部門近兩年制定和修訂財務管理制度139項。2005年，有9個中央部門組織對本系統財務管理情況開展了自查自糾。

　　此次審計發現違法違規問題55.1億元，其中2005年新發生的8.65億元，占15.7%；發現預算編制不細化、批復不及時等預算及財務管理不規范的問題658.58億元，其中2005年新發生的345.39億元，占52.4%。審計還查出違法案件線索12件(涉案人員25人)，已移送司法機關和紀檢、監察等部門進一步查處。

　　在審計發現的55.1億元違法違規問題中，屬于部門本級的有12.66億元；發現的658.58億元預算及財務管理不規范問題中，屬于部門本級的有360.59億元。主要情況是：

　　1.9個部門多報多領財政資金1.76億元。其中：通過多報本單位人員數量，多領財政資金2431萬元，主要用于發放政策外補貼等；以已完工項目的名義，或者采取編造虛假項目、在不同項目中重復申報同一內容等方式，多獲取財政專項資金1.52億元。

　　2.18個部門擠占挪用財政資金和其他有專項用途的資金7.02億元。其中：用于本單位辦公樓等基建項目建設1.39億元，用于日常經費開支和其他項目支出5.63億元。

　　3.7個部門采取隱瞞收入、虛列支出等手段轉移資金，私存私放3.6億元。其中：在本單位私存私放、未納入法定賬冊2.05億元；將資金轉移到所屬單位或其他單位存放、供本單位使用1.55億元。

　　4.12個部門年初預算未細化到具體項目和單位285.31億元，造成10.37億元預算資金當年無法使用。

　　審計發現部門所屬單位違法違規問題42.44億元，其中2005年新發生的2.47億元，占5.8%；發現預算及財務管理不規范的問題297.99億元，其中2005年新發生的36.2億元，占12.1%。主要情況是：

　　1.6個部門所屬的10個單位通過多報項目工作量、提高支出標準，或在不同項目中重復申報同一內容等，多獲取財政專項資金1.06億元。

　　2.20個部門所屬的46個單位擠占挪用財政資金和其他有專項用途的資金11.91億元。其中：用于對外拆借、投資等7.32億元，用于日常經費開支和其他項目支出3.66億元，用于發放政策外補貼等9 396萬元。

　　3.14個部門所屬的24個單位因管理不善等原因，造成國有資產損失和潛在損失19.73億元。其中：委托中介機構從事證券交易造成損失和潛在損失9.23億元；違反規定對外出借資金，或為獲取高息在非銀行金融機構存款，形成損失和潛在損失9.31億元。此外，審計抽查9個部門所屬的27個單位開辦的46戶企業發現，因監管不嚴，經營不善，到2005年底已有7戶停業，20戶虧損。

　　4.13個部門所屬的20個單位采取隱瞞收入、虛列支出等手段轉移資金，私存私放2.25億元，主要用于單位日常經費開支等。

　　5.8個部門所屬的48個單位違規收費和未嚴格執行“收支兩條線”26.54億元。其中：未經批準自定項目收費或超標準收費1.15億元；收取的行政事業性收費、國有資本經營收益等未按規定上繳財政25.39億元。

　　此外，審計還發現，3個部門所屬的10個單位違規購建辦公樓或培訓中心，造成鋪張浪費。

　　產生這些問題的主要原因：一是部門預算改革沒有完全到位。一些中央部門尚未按要求建立起項目庫實行滾動管理，使得年初預算難以細化到具體項目和單位，執行過程中隨意性較大。二是預算編審機制不夠健全。尚未建立起科學的支出標準和預算定額，一些資金的分配標準不統一、不透明，執行過程中監督檢查不力。財政部對各部門和各主管部門對所屬單位上報的預算審核不夠全面、嚴格，缺乏深入調查和跟蹤問責機制。三是內部財務管理有待進一步加強。有些單位依法理財意識不強，制度不健全、內控不嚴格。一些部門對所屬單位疏于監管。

　　根據全國人大常委會和國務院的要求，審計署還對24個中央部門2005年度決算(草案)進行了審計，延伸審計了70個所屬單位。對部門本級財政資金審計面達到97.7%，延伸審計所屬單位決算報表反映的財政資金量占這些部門所屬單位財政撥款的20.7%。審計結果表明，這些部門的決算(草案)基本真實地反映了年度財政財務收支狀況。審計共查出收支不實、匯總數據不準確等影響決算(草案)真實性、完整性的問題14.76億元，占審計決算資金量的4.7%。對這些問題，審計長將簽署意見，要求予以糾正。

　　三、財政資金專項審計和審計調查情況

　　2005年，審計署統一組織對青藏鐵路環境保護資金、中小學危房改造資金、新型農村合作醫療基金，以及高等級公路建設項目開展了專項審計和審計調查。

　　1.青藏鐵路環境保護資金審計調查情況。對青藏鐵路建設的環保問題，黨中央、國務院及國內外各方面高度關注。這次審計調查的青藏鐵路格爾木至拉薩段于2001年6月開工，全長1142公里，總投資330.9億元，其中環境保護投資15.4億元，占總投資的4.6%。從審計調查情況看，青藏鐵路環境保護工作達到了環境影響評價報告的要求，為我國重大項目的工程建設與環境保護協調開展積累了寶貴經驗。青藏鐵路環境保護投資基本落實到位。青藏鐵路建設總指揮部和拉薩指揮部按照“先驗工后計價”的原則，及時撥付環境保護資金，資金管理使用情況是好的，審計調查未發現嚴重違規使用資金的問題。截至2005年6月底，已完成環境保護投資14.5億元，完成率為94.1%，比整個工程投資完成率高出29個百分點，做到了環境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。各項環保措施得到全面落實，施工期環境保護目標基本實現。青藏鐵路全線建立了環境保護管理組織體系，實行了環境管理責任制和生態環境保護考核制，對各級管理人員和施工人員進行了分層次環保培訓，保證了各項環保措施的有效落實。33處野生動物通道已全部建成，審計實地調查的4處通道全部達到了有關技術要求。已完工的保護沿線地表植被和自然景觀的護坡、擋土墻、沖刷防護、風沙防護、隧道棄渣擋護等設施，基本達到環境影響評價報告要求長度的兩倍以上，棄渣擋護率達到100%。環境影響評價報告要求采取的凍土和濕地保護措施已全部完成。

　　青藏鐵路建設是在特殊自然條件下進行的，環境保護工作在一些方面還有不夠完善之處。主要是環境監測還存在一些薄弱環節、環境影響評價報告提出的環保措施投資還缺乏科學的界定和計算依據。審計署已將審計調查結果向社會公告，并建議鐵道部和建設單位、當地政府深入研究青藏鐵路運營期可能出現的環境問題，及時制定和完善相應措施。

　　2.中小學危房改造資金審計調查情況。2001至2005年，國家分兩期實施了中小學危房改造工程，要求到2005年底各地基本消除納入改造規劃的D級危房。這次共審計調查了河北、遼寧等8個省(區、市)的213個縣(市)，抽查D級危房改造項目學校4781所，占這些省(區、市)納入改造規劃學校總數的7.7%。從審計調查情況看，中小學危房改造工作取得了明顯成效。截至2005年9月底，8個省(區、市)的中小學D級危房率比危改前下降了兩個百分點，教學環境得到改善，2000多萬農村中小學師生搬離了危房。這項工程得到了全社會的普遍關注和認同，各方面反映良好。尤其是在一些經濟落后地方，最好的房子往往是危改后新建成的教學樓。資金管理和工程管理比較嚴格，審計調查未發現重大違法違規問題。但這項工作中也存在一些比較突出的矛盾和問題。

　　一是危房改造任務仍然十分艱巨。8個省(區、市)納入規劃應改造的D級危房面積3133萬平方米，截至2005年9月底，尚未完成改造748萬平方米；加上未納入改造規劃的D級危房，8個省(區、市)還有D級危房面積2070萬平方米，占現有校舍總面積的5%。而且現有校舍每年還會有一定比例自然成為危房。

　　二是一些危房未按規定拆除。國家明確規定，納入危房改造規劃的D級危房必須停止使用，予以拆除。但審計調查的213個縣(市)中，有78個縣未拆除的D級危房面積達23萬平方米，占審計抽查應拆除面積的6%，涉及中小學校371所，占審計抽查學校的8%。這些未拆除的危房有一半以上還在使用，存在較大安全隱患。

　　三是危房改造投入負擔向基層轉移。國家規定，中小學危房改造的資金以政府投入為主，地方政府的投入主要由省級政府承擔。但從審計調查情況看，8個省(區、市)190億元中小學危房改造總投入中，中央財政占25%，省級財政占22%，市級財政占4.5%，縣級財政占17%，鄉鎮及村組織、項目學校占31.5%。這種投入結構不符合政策要求，加重了基層單位的負擔，一些鄉鎮、村組織和項目學校為此背負大量債務。審計抽查1631個鄉鎮、2355個村、4781個項目學校，有20%的鄉、14%的村和12%的項目學校由此形成債務，負債總額3.14億元，平均每個鄉鎮30萬元、村10萬元、學校30萬元。其中，拖欠施工單位工程款2.1億元，占67%；向教師、村民集資或借款1億元，占32%。

　　3.新型農村合作醫療基金審計調查情況。審計調查了15個省(市)的20個縣(市、區)合作醫療基金籌集、管理和使用情況，占全國333個新型農村合作醫療試點縣的6%。截至2004年底，20個縣(市、區)共有592.65萬人參加了合作醫療，占其農業人口的71.7%；共籌集合作醫療基金5.09億元，已報銷門診和大病住院醫療費3.01億元，按參加合作醫療的農民計算，人均報銷50.84元。審計調查結果表明，試點工作總體進展順利，取得初步成效，一定程度上減輕了試點地區農民因看病形成的經濟負擔，緩解了農民看病難的狀況。新型農村合作醫療制度作為我國完善農村公共衛生體制的一項新舉措，對于推進社會主義新農村建設具有重要作用。同時，審計調查也發現，試點中還存在一些問題，一定程度上影響新型農村合作醫療制度的健康發展。

　　一是一些地方醫療費報銷比例偏低，影響農民受益程度。審計調查的20個縣(市、區)中，中西部15個縣(市、區)農民醫療費報銷比例平均為29.2%，低于東部5個縣(市、區)14個百分點。而截至2004年底，這15個縣(市、區)合作醫療基金結余1.19億元，占基金收入的50.6%。造成這一現象的主要原因是，國家對合作醫療報銷比例沒有具體規定，中西部地區合作醫療基金規模較小，一些地方擔心基金超支。一些地方對外出農民工醫療費報銷限制較多，導致農民工參加合作醫療比例較低。

　　二是鄉村衛生機構醫療條件普遍較差，農民就醫質量得不到保障。截至2004年底，中西部15個縣(市、區)鄉村兩級醫療衛生機構擁有的醫療設備總值僅占這些縣(市、區)全部醫療設備總值的17.7%，且多數設備陳舊老化。如抽查27個鄉鎮衛生院，其270臺醫療設備中，75%超過規定使用年限；抽查8個鄉鎮衛生院，其房屋73%是危房。醫護人員也嚴重不足。如抽查19所鄉鎮衛生院，醫護人員編制265人，實際僅有179人，其中8所衛生院沒有婦產科大夫，兩所沒有內科大夫，7所沒有外科手術大夫，15所沒有專職護理人員，12所沒有藥劑師，8所沒有化驗檢驗員。這種狀況使一些患病農民不得不遠赴城市求醫，加重了負擔。同時，一些地方尚未推行醫療衛生機構藥品集中采購，導致一些合作醫療定點機構藥品購銷價格偏高。

　　4.高等級公路建設管理和投資效益審計情況。這次審計的34條高等級公路，建設總規模5324公里，概算總投資1662億元。到2005年底完成投資1276億元，有28條公路已投入運營。從審計情況看，項目管理得到加強，工程質量總體較好。審計抽查已建成的9個公路項目，未發現重大質量問題。與審計署2000年對部分重點公路項目的審計情況相比，違規集資、拖欠工程款問題已初步得到遏制，挪用建設資金等問題也明顯減少。但審計也發現，在建設管理、土地征用及投資效益方面還存在一些比較突出的問題。

　　在項目建設管理方面，一是有20個項目存在執行招投標制度不嚴格的問題，有些涉嫌幕后交易和商業賄賂，影響了工程質量。20個項目中，業主直接發包和指定分包17.96億元，施工單位轉分包72.39億元，兩者合計占合同金額的36%。抽查其中8.01億元轉分包合同，中標單位從中收取費用9220萬元。不少工程被分包給不具備相應資質的施工企業甚至個體包工頭，其中3個項目因偷工減料造成質量缺陷。少數主管部門領導違規插手工程招投標，謀取私利。如青島市交通局原局長等人在同江至三亞高速公路青島段建設過程中，強行將部分工程項目從已簽定的施工合同中抽出，指定一名臨時工假冒其他公司名義承包，并按高于市場價40%至200%的價格結算，造成公路建設資金損失2000萬元。二是有26個項目的主管部門和建設單位擠占挪用或通過關聯交易套取建設資金21.58億元，主要用于招待、會議開支、發放獎金、對外投資或其他項目建設等。三是有16個項目因勘察設計失誤、違反建設程序等，造成損失浪費或增加投資27.18億元；10個項目因弄虛作假和把關不嚴等原因，多付工程款5.29億元，占合同價款的9%。

　　在土地征用方面，34個項目中有15個項目未經審批占用土地或違規多征土地10.29萬畝，未按規定復墾或改變土地使用性質1370多畝。在21個項目建設中，當地政府及征地拆遷部門截留挪用、拖欠和扣減應支付給農民的征地補償費16.39億元，約占應支付金額的三分之一，大部分被用于彌補行政經費、發放獎金或搞其他項目建設。如武漢繞城高速公路東北段征地1.03萬畝，補償標準為每畝1.89萬元，但最后落實的補償標準僅為每畝4800元，共少補償給農民1.45億元，降幅達75%。

　　在投資效益方面，審計抽查已竣工通車一年以上的20個項目，有14個項目平均實際運營量只有可行性研究報告預測值的60%。造成這一問題的主要原因是，一些地方為爭取立項，在可行性研究階段有意高估車流量，夸大預期效益。如哈爾濱繞城高速公路西段2004年9月通車以來，日平均車流量為1761輛，僅占可行性研究報告預測值的13.8%，年收入扣除運營和維護費用后，僅夠歸還一個季度的貸款利息。此外，審計發現一些項目資本金到位率低，導致銀行貸款大幅增加，也影響投資效益。34個項目中，有26個項目近三分之二的資本金沒有到位，其中3個項目的資本金分文未到。未到位的資本金主要是地方配套資金。

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