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　　2006年下半年，“督察”成為體制變革的一個熱詞，他們被從北京派往各地，受托于中央政府對地方事務進行監(jiān)督。

　　而在“督察”背后顯現的趨勢是，越來越多的監(jiān)督和執(zhí)法部門開始或醞釀脫離地方政府序列，實行垂直管理。

　　從秦漢的監(jiān)御史和刺史，到唐宋以降的御史，以及百姓喜聞樂道的“欽差”，督察或許也可從中比附出淵源。但當前制度的變革意義應當更為深遠：中央政府正嘗試建立更為獨立的執(zhí)行監(jiān)督機構，確保政令暢通和法度統一，并以此為契機調整中央與地方的關系。

　　不過，這一宏大變革中的諸多制度細節(jié)尚待明朗，至少在目前，督察們的角色仍顯尷尬

　　環(huán)保督察“上崗”

　　中國首批環(huán)保督察悄然“上崗”已經4年，但迄今仍待擺脫身份和職權的尷尬

　　10月20日的一個飯局上，高振寧掏出兩張名片：一張印著國家環(huán)保總局南京環(huán)境科學研究所所長，另一張印著國家環(huán)保總局華東督查中心主任。

　　對方拿著后一張名片大呼久仰，“據說你們是環(huán)保垂直管理的試點，單位不大，級別高，你們就是欽差大臣，以后華東諸省都得聽你的了。”

　　高笑而不言。

　　從這一天起，國家環(huán)保總局公開選拔的15位副司局級領導干部開始陸續(xù)到任，他們將分赴總局新掛牌的11個派出機構擔任“二把手”。

　　按照我國現有的環(huán)保管理體制，縱向上實行中央、地方分級管理，橫向上各級政府對當地環(huán)境質量負責。環(huán)保總局雖對基層環(huán)保部門有垂直指導之責，但在遇到具體環(huán)境事務時，環(huán)保總局難以一竿子到底。2005年松花江污染事故中環(huán)保部門的反應遲鈍，即被認為與此種體制有關。并由此觸動了環(huán)保體制變革。

　　新設立11個地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構除了華東、華南、西北、西南、東北5大環(huán)境保護督查中心之外，還包括上海、廣東、四川、北方、東北、西北6個核與輻射安全監(jiān)督站。督查中心和監(jiān)督站均為國家環(huán)保總局派出的司局級建制的執(zhí)法監(jiān)督機構。其中5大督查中心分別設置在南京、廣州、西安、成都和沈陽。

　　大批外派官員，很容易讓外界聯想到“欽差大臣”這樣的稱呼，自從去年7月底以來，環(huán)保總局宣布組建11個地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構后，高振寧已多有耳聞。

　　不過，這樣的“欽差”，作為華東環(huán)保督查中心主任，高已經做了4年。但在這之前，這個機構的名稱多數人根本就沒有聽說過。由于這種身份的尷尬，高振寧很少將“華東督查中心主任”的名片示人，當初印的名片至今還是厚厚一疊。

　　夾層中的環(huán)保督察

　　高振寧回憶，追溯華東督查中心的組建，最早是在前任環(huán)保總局局長解振華任內的2002年。那也是區(qū)域環(huán)保督察機制的發(fā)端。

　　當時，鑒于國內區(qū)域性、流域性環(huán)境問題日益增多，而現有的環(huán)保管理體制在涉及到跨流域、跨省問題中顯得尤其困難，解振華提出，打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。

　　在環(huán)保行政體制改革問題上，環(huán)保系統內始終存在地方分權和中央直管的意見分歧，解振華無疑傾向于后者。通過對歐美各國的環(huán)境執(zhí)法體制的分析，解提出，環(huán)境問題關乎國計民生，對環(huán)境問題應實行全面、集中、統一的執(zhí)法，提高環(huán)境執(zhí)法機構的規(guī)格和權威，最好實行垂直管理。

　　但在當時的情勢下，環(huán)保垂直管理并不能一蹴而就。一個折中或漸進的辦法，即“放權地方環(huán)境執(zhí)法機構，加強中央監(jiān)管”的模式得到了認可，而后者即是通過組建跨區(qū)域環(huán)保督察來“變通”行使垂直監(jiān)督。

　　但這個設想，在2002年仍然顯得超前，地方政府并不愿意看到環(huán)保部門在自己的地盤上插入“楔子”。環(huán)保督察方案一再折中，由原來設想的全國5個區(qū)域督查中心減少到2個，僅放在當時經濟發(fā)展最熱的華東、華南地區(qū)試點。

　　但組建兩個全新的環(huán)保督查中心，錢從哪里出？人從哪里來？國家環(huán)保總局行政體制與人事司副司長章少民回憶，當時中編辦(中央機構編制委員會辦公室)的意見是，錢國務院可以出，人員編制環(huán)保總局想辦法。

　　正值這個節(jié)骨眼上，環(huán)保總局直屬的位于南京的南京環(huán)境科學研究所和位于廣州的華南環(huán)境科學研究所正面臨體制改革、人員分流。人員編制有了出口。

　　環(huán)保總局預想兩個科研所各向督查中心分流70個人員編制，新組建的華東、華南督查中心，分別設在南京和廣州。

　　2002年6月11日，中編辦批復，南京環(huán)科所和華南環(huán)科所對外開展環(huán)境保護督查工作時，分別使用華東環(huán)保督查中心和華南環(huán)保督查中心的名稱。督查中心受國家環(huán)保總局委托，監(jiān)督該地域環(huán)境執(zhí)法，負責跨界污染事件的處理，參與環(huán)保總局的環(huán)境監(jiān)督職能。這與現如今各督查中心的職責基本相同。

　　批復還稱，兩個督查中心的主任分別由南京環(huán)科所和華南環(huán)科所所長兼任，中心人員編制30人，每年經費15萬。

　　雖然這與環(huán)保總局最初的設想有較大差距，但區(qū)域環(huán)保督察由此起步。是年7月，華東督查中心的牌子掛在了南京環(huán)科所的門前。

　　遭遇身份質疑

　　掛牌當日，江蘇省環(huán)保廳的一位領導在揭牌儀式上問，為何直接不叫督查局呢，或者干脆學美國叫大區(qū)辦公室。

　　他的疑慮是，督查中心的名稱和身份有些模糊。中心大多是事業(yè)單位，雖與“局”只是字面之差，但到了基層這塊牌子能有多大影響力真不好說。

　　華東督查中心成立之后，首先就遇到了江浙兩省的跨界污染事件。江蘇吳江和浙江嘉興為了一條跨界河流的污染已爭論了10年之久。2001年11月，下游居民以上游來水污染超標為由，一怒之下沉船筑壩，封堵河道，

　　國家環(huán)保總局委托華東督查中心出面協調此事。環(huán)保督察蔣建國試圖組織兩省有關部門坐在一起協調此事，但得到的答復是，他們已達成協調機制，不用再坐一起。此后，兩省相關部門多次謝絕這位環(huán)保督察的協調之意，甚至后來直接對蔣說，你們插手，基層的環(huán)保工作不好搞。

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