今年4月29日下午，50歲的武高山從就職三年的宣武區區長任上卸職，低調履新北京西站地區管理委員會主任。

　　北京西站地區管理委員會(以下簡稱“西站管委會”)為正局級，但屬事業單位。作為北京市政府直屬機構，負責整個西站地區的綜合管理工作。

　　這一職責顯非易事。僅有1.3平方公里的西站地區，處于三區交界，至少有10部門派出了1318個管理人員。

　　“管理者的效率不高。”1月18日，北京市社科院遞交市政府高層的《報告》(以下簡稱《社科院報告》)中寫到“給擾序和違法犯罪分子提供了違規、違法的機會”。

　　《報告》將此原因歸結于，肩負重責的西站管委會，法律地位不明，其僅為事業單位，由此形成“管理”行政部門的獨特景觀。

　　2月5日，市長王岐山就《報告》批示：“西客站的管理問題已屬北京‘頑疾’之一，能否改變的確有體制、機制問題，當然也有在硬環境和管理乃至班子、隊伍問題。總之，要下工夫，在奧運前作為重要窗口來建設好。”

　　“五警”與“六黑”

　　西站地下二層退票大廳，是票販子的一個集散地。

　　這里本是警力集中的一個“重鎮”，但倒票猖獗的一個原因在于，票販子在這里與乘客發生糾紛，只需走出大廳，便可以在兩方警察的眼皮底下逃過追究。

　　對于這一情況，《社科院報告》的解釋是，大廳內歸西站公安分局警察管，而票販子如跨出大廳即“暫時終止倒票行為”，廳內的警察不會管，而廳外的更不會管。

　　目前，西站地區共有五方警力，其中市公安局西站地區分局現有147人，市公安局公交分局西站派出所24人，北京鐵路公安局西站公安段309人，交警豐臺支隊西站分隊30人，武警西站中隊(含消防特勤)177人。

　　這尚未包括參與治安管理的至少24名宣武區城管監督人員。

　　五方警力劃線而治，在西站中有多個地區屬于“交界地帶”。僅以南廣場為例，清理整治“黑旅館”攬客者就需要3家公安機關聯手出動：西站公安段的轄區是臺階以上，廣場歸西站公安分局，但廣場的一個角歸豐臺公安分局太平橋派出所管理。

　　西站治安一直為人詬病。《報告》列舉了故意損害旅客利益的“六黑”行為，分別是“黑車票”、“黑出租”、“黑托運”、“黑旅店”、“黑寄存”、“黑電話”。

　　在2005年《報告》調研期間，社科院專家曾向西站10個事業單位、40家企業發放了400份測評表，結果顯示，公安和城管工作評價比較低，認為其很好地履行職責的票數不足20%。

　　早在2003年，針對坑害旅客的“六黑”事件，媒體曝光共36次。材料顯示，僅10天在專項打擊內，警方就查處治安案件102起。

　　同年12月，西站“四大黑幫”———“孟氏家族”、“包頭幫”、“河南幫”和“單干幫”，在警方的“天網行動”中落網。

　　次年10月，西站地區再爆械斗事件，系兩個長期以來操縱西站京津黑車客運“東北幫”之間，為搶奪利益而爆發的一次暴力沖突。

　　國家發改委宏觀經濟研究院研究員、原鐵道部規劃經濟研究院研究員楊洪年說，就治安問題而言，一般的火車站分為站前派出所和車站派出所，分屬地方和鐵路部門管理，北京西站的則要復雜得多。

　　雙重分割與多頭管理

　　兩層分割線，被認為是北京西站顯現多頭管理的緣由。

　　第一條分割線，主要體現在鐵道部與北京市政府之間。作為投資者，兩者對北京西站的分管方案是：以鐵路站房、進站系統等為主的地上部分，歸鐵道部北京鐵路局管理；以出站系統為主的整個西站地區，歸北京市政府，由西站地區管委會代為管理。

　　與此并列的另一條分割線，來自北京市政府本身。

　　西站地區占地1.3平方公里，橫跨豐臺、海淀、宣武三區。一個大體的分割原則是，三區只參與公共服務領域，不能分享財稅收入，如市國稅、地稅、公安和工商四部門，均由市政府直接下設西站分局。

　　但一個特例是，由于南廣場至今尚未建成，其開發管理已交由豐臺區處理，而北廣場屬市政府。這還體現在工商系統，即站內是由西站工商分局管理，但南廣場則由宣武和豐臺兩個工商分局管理。

　　又如宣武區城管監察大隊，共抽調28人單列一個西站分隊。至于針對在公共服務方面的民政、衛生等，則未派駐機構和人員，其相應職能由僅是事業單位的西站管委會承擔。

　　有資料顯示，該地區城管隊因承擔社會救助等額外任務，2005年1-7月每天工作10小時以上，長此以往，“將嚴重影響隊員身體健康”。今年4月，城管隊已面向社會公開招聘。

　　《社科院報告》顯示，僅在西站地區范圍內，管委會所要協調多個部門，總人數共有579人：北京市政府職能部門派駐的直屬單位4個，市公安、工商、國稅、地稅的分局。

　　社科院課題組負責人唐鑫從“六黑”問題開始分析，并對比其他火車站等繁華復雜地區，發現西站地區“更多頭，更復雜”。

　　體現在《專家組報告》中，專家組成員潘麒麟稱，“西站地區條塊分割、各自為政、多頭管理且缺少權威性和綜合統籌職能，”“西站出站系統與進站系統、北廣場與南廣場、鐵路部門與地區管委之間的協同、銜接與利益協調十分困難。”

　　“弱勢”的管委會

　　西站管委會現有編制80人，實有50人，其中有30名編制為城管監察、環衛占用。

　　在內部，西站管委會下設辦公室、綜合管理一處、二處、城建規劃管理處、精神文明建設處、紀檢組、組織人士處和行政計財處。

　　“西站地區的管理體制像一個四不像的獨立王國。”專家組成員、專事西站體制研究的專家潘麒麟說。

　　1996年1月北京西站正式運營時，西站管委會成立，當時“為市政府議事協調機構”。管委會由市政府副秘書長牽頭，所涉三區副區長以及建委、公安、工商、地稅等局級單位副局長參與。

　　2001年，原機構保留正局地位，改為市政府針對西站地區的代管機構。由于成立正局級行政部門需獲國務院批準，故僅采取了事業單位模式。

　　在《憲法》和《地方組織法》中，沒有規定地方政府可將自己的權力授予或委托給一個事業單位代為行使，因此西站管委會法律地位不明確，對政府各職能部門駐區機構、鐵路部門的工作，其職能只能是“協調”。

　　粗算起來，西站管委會需溝通協調的單位、部門，達數十家。其中包括市委辦公廳、市各局和駐區單位等。

　　按潘麒麟的說法，由于西站承擔類似一級政府的管理職能，但事業單位的屬性，規定了其沒有人財方面的管理權，“協調”必屬無力。

　　關鍵問題在于，西站管委會只能協調、督促地區內的管理機構，而不是自上而下的硬性管理，出現問題，只能依靠協調議事會等機制來解決。

　　唐鑫分析，西站地區管委會的“代行政府職能”———代表北京市政府管理西站地區，協調不等于管理，充其量只能算管理的一部分。因此，西站管委會負責的“綜合管理工作”壁壘重重。

　　“轉正”與“大管委”

　　針對西站管理體制困局，兩組專家不約而同在兩份《報告》中均提出，應加強管委會，并將其納入行政序列。不過，二者就此提出了迥異的解決之道：《社科院報告》稱，將西站管委會轉為市政府辦公廳代管的行政單位，名稱不變，級別降半格，相當于市政府的二級局，職能是領導、組織、協調西站地區的管理工作，從而明確其法律地位和管理職能。

　　“如果這樣，北京新南站建成后，是不是也要建立一個正局級的南站管委會呢？”專家組成員潘麒麟反問。

　　潘麒麟將西站管委會稱為“官位事業單位”，其建議是，利用現西站地區管委會的基本架構和管理隊伍，建立“北京市交通站區大管委”，進入市政府委辦局行政序列，為正局級編制。

　　對比以往西站管委會，“大管委”基本職責是負責全市范圍內火車站、長途車站、民航場站等站區的宏觀立法、管理、統一領導、組織、指揮和綜合協調工作，其職能包括：政策研究、法規制定、整體規劃、綜合協調、財政支持等。之后，在站區所在地建立站區管委會，業務受“大管委”領導，而其具體管理則納入所屬區的行政序列。

　　“北京西站的處境，在其他火車站和汽車站等普遍存在。”潘麒麟說。

　　成都學者近期針對一些大中火車站的研究表明，體制不順、鐵路部門與地方管理部門難以協調，成為火車站地區的治亂之源。這一觀點也得到了成都火車站管委會辦公室主任段成柱的認可。

　　成都火車站系2002年效仿北京西站的體制建立起來的，此后也面臨著類似西客站的治安管理等問題。段成柱說，經過四川相關專家的調研，全國火車站管理體制并不統一，這是造成管理混亂的根源問題。

　　“大管委”設立的另一優越之處在于，如果涉及比如與鐵路部門的協調，“大管委”作為市政府委辦局，權威性得以加強。

　　這一思路受中關村科技園區管委會管理體制的啟發，伴隨北京科技園區增多，其“一區多園”的架構運轉順暢。

　　目前，西站正針對相關問題做專項研究，西站管委會副主任徐捷告訴記者，專家研究轉化為可行解決之道尚需時日，目前而言，研究公眾如何不被“六黑”侵害更為急迫。

　　(據新京報；朝格圖）