出臺司法解釋的背景

　　記者：最高人民法院在2005年6月22日正式公布了《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，請您談談為什么要出臺這一《解釋》。

　　　答：隨著我國房地產各項制度改革的推進，房地產業得到迅猛發展，但由于我國的物權法體系不完善，市場管理機制不健全，房地產市場的開發、交易行為很不規范，嚴重阻礙了我國房地產市場的健康發展。

　　《城市房地產管理法》實施10年來，人民法院受理的房地產糾紛案件逐年增加，由于相關法律規定比較原則，人民法院在處理此類糾紛中也遇到了許多具體適用法律的問題。為了指導各級人民法院公正及時地處理房地產糾紛案件，規范房地產市場交易行為，促進房地產市場的健康發展，以《城市房地產管理法》的施行為界，人民法院在審理房地產糾紛案件適用法律上有不同的做法。

　　針對《城市房地產管理法》施行前房地產市場出現的國有土地使用權出讓、轉讓、投資合作建房等問題，最高人民法院于1995年12月27日曾出臺了《關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》(以下簡稱《解答》)，考慮到當時的實際情況，《解答》對因欠缺法定條件進行土地使用權出讓、轉讓、合作建房等行為作出補救性規定，即將違法行為補辦合法手續的時間放寬至一審訴訟期間，避免了大量無效合同的出現。

　　《城市房地產管理法》實施后，盡管隨之出臺了不少的行政法規和政策性規定，房地產開發經營行為也較以往有了很大改觀，但伴隨著我國市場經濟結構的調整加快和土地制度改革的深化，我國現行的不動產立法已不能完全適應房地產市場的快速發展，再加上房地產市場機制不健全，房地產開發經營主體借機違法開發經營，導致房地產糾紛案件不斷增加，新問題、新情況層出不窮，人民法院在審理此類糾紛時遇到適用法律的難題。

　　為此，我院從2002年開始著手起草關于如何處理《城市房地產管理法》實施后的房地產糾紛的司法解釋。期間，起草小組奔赴全國各地進行調研收集情況，召開座談會廣泛征求各級法院、全國人大法工委、國家土地資源部、建設部、北京市房地產管理局、專家學者、律師、房地產開發企業、北京市消費者協會等各方面意見，并通過人民法院報和中國法院網公開向社會征求意見，收集問題。

　　在反復研究討論的基礎上，經最高法院審判委員會第1267次會議研究通過，于2003年4月28日公布了《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，已于2003年6月1日開始實施。隨后，《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》也經最高法院審委會第1334次會議討論通過并于今天予以公布，2005年8月1日起施行。

　　集體土地和農用土地不適用《解釋》

　　記者：《解釋》調整涉及的土地使用權范圍是否包括所有的土地使用權。

　　　答：《土地管理法》第2條規定，我國實行土地全民所有制和勞動群眾集體所有制，全民所有即國家所有。與土地所有制相對應，我國目前土地使用權也可分國有土地使用權和集體土地使用權兩類。根據《城市房地產管理法》的規定，房地產開發是指在依法取得的國有土地使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設的行為，由此決定房地產開發所需要的土地僅限于國有土地，而非集體土地；城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。《土地管理法》也明確規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。因此，本《解釋》調整的范圍只限于涉及國有土地使用權的合同糾紛案件，不包括集體所有土地，這在《解釋》的名稱中已作出明確界定。

　　按照《土地管理法》確立的土地用途管制制度和基本農田保護制度，我國土地分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格限制農用地轉為建設用地。在國有土地上，對于按照土地利用總體規劃劃入基本農田保護區的農用地要嚴格管理，因房地產開發建設需要使用國有建設用地的，可通過出讓或者劃撥的方式取得；涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。因此，本《解釋》調整的國有土地范圍為國有建設用地，不包括國有農用地。

　　不輕易確認合同無效

　　記者：《解釋》在對合同效力的認定上，是如何體現促進房地產市場健康發展和維護穩定的土地交易秩序這一目標的。

　　　答：合同效力的認定不僅關系著土地交易關系的穩定和當事人合法權益的保護，而且關系到房地產市場的有序發展。因此，《解釋》根據《合同法》的規定，結合社會現狀和審判實際，在對欠缺生效條件合同的效力認定處理上，采取了補救性的措施，即當事人只要在向人民法院起訴前，符合法律、行政法規規定的條件，不存在《合同法》第52條規定的無效情形，就應當認定合同有效，盡量尊重當事人雙方的意思表示，不輕易確認合同無效，以促進合同加速履行和社會資源的有效利用。

　　這在《解釋》的第2條、第3條、第9條、第11條、第12條、第13條、第15條、第16條均有體現。同時，對當事人訂立的隱藏真意的合同，我們按照合同約定的實質內容，作出符合當事人真實意思表示的認定,而不是簡單地認定合同無效。此外，在合同的解除上，《解釋》嚴格當事人行使解除權的條件，只有在出現根本違約，合同目的無法實現的情況下，當事人請求解除的才予以支持。這樣，人民法院在適用法律過程中既能維護法律的嚴肅性，又能維護合同交易關系的穩定性，確保房地產市場快速發展。

　　《解釋》實施后開發區管委會訂立的出讓合同無效

　　記者：《解釋》對當前國務院開展的土地市場整治工作中有關開發區管委會自行出讓土地的問題是如何認定和處理的。

　　　答：根據《土地管理法》和《城市房地產管理法》的規定，土地使用權出讓合同的出讓方為市、縣人民政府土地管理部門，其他部門無權出讓。但由于以往土地市場管理不規范，特別是對各類開發區內的土地管理缺乏有效措施，導致了一些開發區的國有土地出讓、轉讓呈現無序狀態，開發區管委會擅自出讓土地的情況較為嚴重，引發了大量的合同糾紛。

　　針對上述情況，目前國務院已經對全國土地市場部署開展治理整頓工作，其中開發區即為整治的重點。為配合國務院此項工作，我們在制定司法解釋時，堅持既要依法規范土地出讓行為，同時也要考慮我國實際情況，盡量維護土地市場現有秩序的穩定。

　　為此，在綜合相關部門意見的基礎上，《解釋》對開發區管委會訂立的土地使用權合同效力認定作出區別對待的規定。首先，為配合國務院開展的土地市場整治工作，加大促進國土管理部門對土地市場的管理力度，《解釋》明確將不具備法定主體資格的開發區管委會與受讓人訂立的土地使用權出讓合同按無效處理，對今后土地出讓行為可以給予有效規范。

　　其次，考慮到我國目前實際情況，對開發區管委會遺留下的為數不少的出讓土地問題，仍采取一定的補救手段，即在起訴前經過市、縣人民政府土地管理部門追認的，可以認定有效，同時為防止追認手段的濫用，有效規范今后的土地出讓行為，對追認的范圍限定在本《解釋》實施之前的情況。《解釋》實施以后，開發區管委會再行訂立的土地使用權出讓合同一律按照無效處理。通過寬嚴相濟的規定，對此類糾紛給予合理解決。

　　《解釋》的出臺有利于和諧社會的構建

　　記者：最后請您談談制定這個司法解釋的意義。

　　答：第一、《解釋》的公布實施，有利于推動我國房地產市場各項制度的改革和土地交易市場健康有序地發展。

　　房地產業作為國民經濟的一個重要支柱產業，關系到我國國民經濟的快速發展和綜合國力的增強，其發展更將會帶動50多個相關產業的發展，并促進旅游、金融、商業等第三產業的發展，為增加財政收入，推動城市經濟發展提供物質基礎和前提條件。

　　我國房地產各項制度改革的深化，客觀上必然要求建立一個功能完善，穩定有序的房地產市場體系，而房地產市場的建立又依賴土地市場和商品房市場的完美結合。土地作為社會發展的重要物質基礎，歷來是我國一個十分重要的問題，它涉及眾多領域，關系到國民經濟的全面發展和社會主義和諧社會的構建以及國家、集體、個人的根本利益。

　　自1988年城市國有土地開始實行有償、有期限使用制度以來，我國的房地產市場體系得以建立并迅猛發展，國家財政收入借此也快速增長。但土地的有限性和不可再生性，決定了必須建立一個高效有序運行的土地市場，以保障土地利用效益的最大化。

　　但由于我國房地產市場仍處于發育階段，市場功能還不健全，市場交易行為也不規范，引發了許多糾紛，影響了社會的穩定，阻礙了我國房地產各項制度改革的進程。在現行立法尚不完善的情況下，《解釋》的出臺對規范我國房地產一級市場、二級市場乃至三級市場(即商品房交易市場)的土地交易行為，維護房地產市場秩序，促進市場經濟誠信體系的建立和房地產市場的健康發展，都將產生積極的影響。

　　第二、《解釋》的公布實施，有利于保護房地產市場開發經營主體和廣大人民群眾的合法權益。

　　房地產業作為社會經濟發展的基礎性、先導性產業，其發展需要一個良好的市場誠信氛圍和法律環境，《解釋》通過對土地一級市場和二級市場存在的各類糾紛予以公平、及時的解決，有力地維護了房地產市場開發經營主體的利益。房地產市場的有序發展不僅可以促進國民經濟的發展，而且與廣大人民群眾的切身利益密切相關。

　　房地產業在為推動城市基礎設施建設提供物質基礎和前提條件的同時，更有利于逐步改善城市居民的居住條件。據相關資料表明，隨著城鎮居民住房的商品化和市場化，目前房地產開發建設的商品房近90%由個人購買，而商品房的開發建設與土地市場具有直接的關系。因此，《解釋》在對房地產開發經營主體依法保護的同時，也充分保護了廣大人民群眾的合法權益，也是人民法院落實執行“司法為民“要求的具體體現。

　　第三、《解釋》的公布實施，有利于法制的統一和社會主義和諧社會的構建。

　　房地產作為不動產，屬于民事財產權的范疇，應由物權法進行調整。現行的《土地管理法》和《城市房地產管理法》作為行政性法律，主要是從行政管理的角度對房地產的開發經營行為加以規定。

　　由于目前我國還沒有完善的不動產法律，物權法也尚未出臺，因此，人民法院在處理法律關系復雜的房地產糾紛案件時缺乏具體明確的法律依據，適用法律不統一。這不僅不利于平等保護當事人的合法權益，也不符合法制統一原則的要求。

　　《解釋》的制定出臺，為人民法院正確、及時處理房地產糾紛案件，維護房地產市場秩序，公平保護當事人合法權益提供了有力的法律武器。這不僅有利于實現人民法院公正與效率的工作主題，也有利于保障我國法制的統一，而且更有利于促進經濟與社會全面發展和社會主義和諧社會的構建。

　　【來源：人民法院報】