(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
國家環(huán)保總局副局長潘岳向本刊表示，環(huán)保總局正在總結(jié)這次叫停30個項目的經(jīng)驗與教訓(xùn)，今后將做得更規(guī)范、更成熟、更堅決
3月7日，國家環(huán)保總局對外界宣布，自去年年底以來開展的系列環(huán)評執(zhí)法行動已經(jīng)取得了階段性成果：截止到2月25日，共清查了電站項目388個，清理出違法開工項目共計139個，其中火電項目46個，水電項目93個。
以1月18日外界公開通報30家違法開工項目名單為開端，國家環(huán)保局最近的一系列行動，一度被外界形容為“環(huán)保風(fēng)暴”。而至此它有了一個官方定位——“環(huán)評執(zhí)法行動”。
按照國家環(huán)保總局局長解振華的說法，我倒不認為是什么“環(huán)評風(fēng)暴”，這就是一次正常的執(zhí)法監(jiān)督。
在輿論的熱捧之下，環(huán)保部門何以主動為“風(fēng)暴”還原？
不打不相識
正如會前所預(yù)料,“環(huán)保風(fēng)暴”成為了今年“兩會”的熱點。
不過，較為富于戲劇性的是，不久前還在唇槍舌劍的國家環(huán)保總局和被叫暫停的一些大型國企，在此期間卻在媒體上互相高調(diào)贊揚，當(dāng)然字里行間仍不乏意味深長之處。
1月18日，國家環(huán)保總局在京宣布，10多個省市的30個建設(shè)項目被定性為“違法開工項目”。國家環(huán)保總局在通報中稱，這些建設(shè)項目都是在環(huán)評報告書未獲批準的情況下，就已開工建設(shè)。環(huán)保總局已經(jīng)決定依法責(zé)令立即停止這些項目的建設(shè)。
動作一出，即被媒體冠以“環(huán)保風(fēng)暴”之稱。這不僅僅是因為這次“叫停”大型在建工程并公布名單是自《環(huán)境影響評價法》公布之后的第一次，同時還在于它打破了此前處理此類事件的一些慣例，“大型工程遇到環(huán)保問題大都是私下溝通，私下處理，這次公開曝光實屬罕見。”一位民間環(huán)保人士在獲知消息后評價說。
不過，風(fēng)暴很快引起一場舌戰(zhàn)，30個項目中的金沙江溪洛渡水電站、三峽地下電站和三峽工程電源電站三個項目的主人 長江三峽工程開發(fā)總公司在第一時間對環(huán)保總局予以反擊。
18日當(dāng)天，三峽總公司副總工程師張曙光在三峽大壩廠區(qū)辦公室中接受《中國新聞周刊》采訪時說，按照總公司的理解，“地下電站”和“電源電站”都是三峽樞紐工程的一部分，既然三峽總工程已經(jīng)總體通過了環(huán)境影響評價，這兩個項目就不必單獨再進行環(huán)評，怎么會出現(xiàn)違反環(huán)評擅自開工的情況？而“溪洛渡電站”此時正處于預(yù)建期，根本不算開工。
而環(huán)保總局亦在多個場合強調(diào)了處罰的理由。
但是，到了春節(jié)之前，論戰(zhàn)至少在公開場合偃旗息鼓。
長假后不久，2月21日，環(huán)保總局對外宣布，被曝光的30個違法項目已經(jīng)全部進行了整改。新華社說，30個被叫停項目已有26個項目——包括三峽公司的三個電力項目，已通過了環(huán)境影響評價的審查，在領(lǐng)取了相關(guān)批件之后，這些項目即可恢復(fù)施工。
隨后在“兩會”期間，人們聽到了國家環(huán)保局人士與受罰公司互相支持的話語。
國家環(huán)保總局環(huán)評司司長祝興祥對媒體說：“通過這次‘風(fēng)暴’，我認為，三峽總公司不愧為國家大型企業(yè)，我最佩服的還是三峽！”他把三峽公司當(dāng)時的“違規(guī)行為”歸因于“在不了解情況下出了問題”，但“在處罰后能很快改正”，“這很不容易”。
其后，國家環(huán)保總局局長解振華在“兩會”上贊揚國企老總們“有守法覺悟”，“30家企業(yè)名單一公布，這些老總就紛紛表態(tài)要整改。總體來說，沒有太大的阻力”。
同時全國人大代表、長江三峽工程開發(fā)總公司工程建設(shè)部主任彭啟友也作出回應(yīng)，聲稱“公司總體上是支持環(huán)保總局的執(zhí)法行為”。
不過，雙方臺前言歡，并不意味著背后沒有分歧和周折。彭啟友承認，公司仍然“有一些人感到委屈。”
此間，水利部部長汪恕誠也向媒體表示，“我從總的工作方向和精神上是贊成‘環(huán)保風(fēng)暴’的，但是從具體的做法上，政府部門之間也存在不規(guī)范的地方。”
他舉例說，對于什么是開工，環(huán)保部門和工程部門就有不同的理解；環(huán)保總局把動第一方土就叫開工；而從工程管理的角度講，如水電站把截流之后才算開工，截流之前的工程是為三通一平作施工準備的。于是，兩部門之間的理解就出現(xiàn)了規(guī)定上的差距。
彭啟友也婉轉(zhuǎn)地說，“希望今后政府部門和企業(yè)能更多溝通。”他說“本次‘環(huán)保風(fēng)暴’也反映出環(huán)保機關(guān)服務(wù)上的缺陷”。
雙方何以這么快能統(tǒng)一認識，祝興祥司長的話中也透露出了一些端倪：在被叫停后，三峽總公司咨詢了國家發(fā)改委，發(fā)改委也認為需要解決環(huán)評問題，這種情況下，三峽總公司馬上就補了前期的環(huán)評。
值得注意的是，在此之前發(fā)改委出臺了《關(guān)于加強水電建設(shè)環(huán)境保護工作的通知》，對環(huán)保總局做出高調(diào)支持。
顯見，“環(huán)保風(fēng)暴”能以“完勝”告一段落，并非環(huán)保部門一家之力。
環(huán)保樹威
在公眾的印象中，由環(huán)保部門進行的此類雷霆萬鈞的“風(fēng)暴式”執(zhí)法行動并不在少數(shù)，較為著名的則有1998年1月1日針對太湖流域污染企業(yè)實施的“零點行動”。在那次行動中，限期內(nèi)沒有完成治理的污染企業(yè)被統(tǒng)一關(guān)停。
然而根據(jù)媒體的廣泛報道，“零點行動”數(shù)年后，太湖流域的污染情況反而出現(xiàn)了進一步惡化的趨勢。這樣具有歷史巧合性的執(zhí)法方式，難道是在暗示此次亦難以逃脫諸多“行動”無疾而終的窠臼？
國家環(huán)保總局副局長潘岳在接受本刊采訪時則表示，“我們這次查處的只是‘程序違法’，不是‘事實污染’。”
潘岳透露說，根據(jù)環(huán)保總局的調(diào)查，2003年9月《環(huán)境影響評價法》實施以來，環(huán)評執(zhí)行率只有50%～60%。照此發(fā)展，中國環(huán)保問題只能是“老賬”未還，再添“新賬”。“而查處大企業(yè)的程序違法，就是為了維護這項制度，使所有企業(yè)都能夠回到法律框架內(nèi)規(guī)范自己的行為，這會起到巨大的示范效應(yīng)，樹立起這部法律的權(quán)威。”
至于被叫停項目如此快就復(fù)工的問題，潘岳則表示，這次行動的所有環(huán)節(jié)都是按照《環(huán)評法》進行的。被叫停的企業(yè)如果通過了環(huán)境影響評價，交了罰款之后，按照法律規(guī)定，是可以開工的。
“如果通不過環(huán)境影響評價，是無論如何也開不了工的，有個別項目至今未達到環(huán)保要求仍未被批準開工。”潘岳強調(diào)說。
他向本刊表示，環(huán)保總局“正在總結(jié)這次叫停30家的經(jīng)驗與教訓(xùn)，今后將做得更規(guī)范、更成熟、更堅決”。
“風(fēng)暴”借勢宏觀調(diào)控
一個被視為傳統(tǒng)的“弱勢部門”，敢于突然向國內(nèi)具有“強勢地位”的電力行業(yè)“開刀”？
普遍的說法是環(huán)保風(fēng)暴借了宏觀調(diào)控之勢。
2004年12月初，國務(wù)院出臺32號文件，即《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委關(guān)于堅決制止電站項目無序建設(shè)意見的緊急通知》。文件中提到，2004年批準了6110萬千瓦的項目，預(yù)計兩年內(nèi)能夠滿足電力市場需求。然而，當(dāng)年全國開工電站規(guī)模卻達到1.5億千瓦，超出批準額度的一倍半。全國2.8億千瓦在建項目中，沒有完成國家核準手續(xù)就擅自開工的高達1.2億千瓦，將近一半。
及至2005年1月8日，全國發(fā)展和改革工作會議向參會代表下發(fā)了《關(guān)于堅決制止電站項目無序建設(shè)的意見》。至此，國家有關(guān)部門要對電力項目建設(shè)進行調(diào)控的信號已經(jīng)對外界表白無疑。
就在人們等待發(fā)改委出手整頓電力項目建設(shè)的時刻，得到的卻是國家環(huán)保總局率先在1月18日公布了30家違反環(huán)評法開工建設(shè)項目名單(多數(shù)是電力項目)，并要求這些項目立即停工的信息。環(huán)保總局隨后表示，還要進一步對鋼鐵、水泥、電解鋁、石化、交通等高耗能行業(yè)進行清查。
一些論者認為，環(huán)保總局介入電力項目調(diào)控，表明國家宏觀調(diào)控手段多樣化，不但信貸、土地可以作為調(diào)控手段，環(huán)保同樣也可以用于調(diào)控。
但批評者則認為，在國家宏觀調(diào)控的大背景下，環(huán)保部門介入宏觀調(diào)控不過是更增多一個掌控經(jīng)濟的行政推手，目的在于借機進行部門擴權(quán)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧接受本刊采訪時表示，在此次宏觀調(diào)控過程中，除了收緊“銀根”和“地根”之外，實際上還收緊了“監(jiān)管根”。
但他認為，而監(jiān)管部門一旦加入到宏觀調(diào)控里來，就有可能出現(xiàn)監(jiān)管的尺度隨著“銀根”的松緊而時緊時松的局面，這不僅會使投資者和經(jīng)營者們無所適從，也會導(dǎo)致監(jiān)管本身出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。而環(huán)保一旦采取類似做法，則也會出現(xiàn)環(huán)保標準隨經(jīng)濟起落而不斷變化的情況。面對此類疑問，潘岳則表示，環(huán)評執(zhí)法一方面有國家宏觀形勢的影響，但同時也有環(huán)保本身的要求。目前的電力項目大部分是火電，很多沒有脫硫設(shè)備。如果聽任這些項目全部開工，不出十年，二分之一以上的國土?xí)凰嵊晡廴荆虼谁h(huán)保部門還會繼續(xù)對電力行業(yè)的執(zhí)法行動。而對于環(huán)保總局是“借宏觀調(diào)控之機擴權(quán)”的說法，潘岳則表示，環(huán)保總局不是“擴權(quán)”，而是“復(fù)權(quán)”，“就是行使我們本該行使卻沒有能夠充分行使的權(quán)利”。潘岳認為，從此次環(huán)評執(zhí)法行動的整個過程來看，環(huán)保總局行使的每一項權(quán)利都是《環(huán)境影響評價法》和相關(guān)文件明確規(guī)定的。而說環(huán)保總局“擴權(quán)”的人，可能習(xí)慣了在項目審批和重大決策上“環(huán)保”的缺席。“這就充分說明，環(huán)保的‘復(fù)位’是一件當(dāng)務(wù)之急的事情。”
潘岳也不同意宏觀調(diào)控加入環(huán)保手段會強化行政審批的說法。他表示，要發(fā)揮環(huán)保在經(jīng)濟調(diào)控中對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和布局優(yōu)化的促進作用——通過環(huán)評否決那些資源能源消耗高、污染重的企業(yè)上馬，促進循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)的發(fā)展；通過執(zhí)法，取締、關(guān)閉浪費資源、污染環(huán)境的企業(yè)，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。開展規(guī)劃環(huán)評，可以從更大范圍、更深的層次上參與、促進宏觀調(diào)控。同時環(huán)保可以作為宏觀調(diào)控的預(yù)警，通過環(huán)評可以清楚了解產(chǎn)業(yè)布局與資源環(huán)境的配置狀況，可為中央如何確定宏觀調(diào)控的重點提供依據(jù)。
環(huán)保風(fēng)暴的下一步
2月21日，清華大學(xué)當(dāng)代中國研究中心教授、中國環(huán)境文化促進會理事李受環(huán)保總局之邀進行了主題為《依法行政與公眾參與》的講演。在演講中，李提出了三點促進目前環(huán)保制度化的方案：一是信息公開，二是公眾參與，三是官員問責(zé)。
“環(huán)保總局應(yīng)該首先致力落實那些已經(jīng)頒布實施的制度，而這些制度完全是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部有能力做到的事情。”李說。
這一點，在國家環(huán)保總局環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光看來，還有很大的提高空間。夏光表示，環(huán)保總局正著力于三方面的建設(shè)。一是完善黨政官員的考核制度，將“環(huán)保效績考核”單獨作為考核官員的一個項目，而這個項目則可用“當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量”、“群眾對環(huán)境的滿意度”、“環(huán)保投入”、“是否出現(xiàn)重大環(huán)境違法事件”等標準進行衡量。這種新的考核辦法已經(jīng)在一些省市實施。第二是完善環(huán)境法律法規(guī)的建設(shè)。第三則是改革環(huán)保體制，加強環(huán)境監(jiān)督、執(zhí)法能力。
他同時還提到，環(huán)保部門應(yīng)該更多的充當(dāng)環(huán)境保護的看護人，而非簡單的環(huán)境執(zhí)法者，如果滿足于事后處罰，則根本無力解決目前的環(huán)境問題。“現(xiàn)有經(jīng)濟決策觀念應(yīng)該及早轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保與經(jīng)濟綜合決策，環(huán)保因素應(yīng)從開始就加入決策的前端。”
至于下一步的走向，潘岳透露說，環(huán)保總局將于近期推進“項目環(huán)評”向“規(guī)劃環(huán)評”發(fā)展，對大區(qū)域、流域的經(jīng)濟開發(fā)進行較深遠的環(huán)境影響評價，還要對各大行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)力要素配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面進行綜合的環(huán)境影響評價。同時，還將加緊研究實施公眾參與決策的法律渠道和信息渠道。
(來源：《中國新聞周刊》；記者：孫展）
