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　　《公務員法》被寄望于能打破官本位，為公務員們設計多個上升通道，從而重塑中國公務員的價值體系

　　如果順利的話，《中華人民共和國公務員法》可能在2005年上半年獲得通過，中國人事科學院院長王通訊對本刊表示。

　　2004年12月25日，《中華人民共和國公務員法(草案)》在十屆全國人大常委會第十三次會議上首次提交審議。據王介紹，一般情況下，法律草案進入程序后需要經過一讀、二讀，綜合各方意見，每輪討論間隔至少2個月。

　　該草案早在2000年8月開始醞釀，多次修改，此次送交全國人大常委會討論的是第13稿。如獲通過，《公務員法》將取代1993年8月由國務院制定的《國家公務員暫行條例》。

　　當年參與《暫行條例》起草的北京大學法學教授姜明安對本刊表示，在暫行條例頒布的1993年，市場經濟剛剛初有框架。如今市場經濟的快速發展極其需要一個廉政、高效的政府與之匹配，而這必須建設一支好的公務員隊伍。將條例上升為法律，有利于公務員隊伍的管理，有利于建設法治國家。

　　據報道，2003年的公務員總數達到500多萬。而《草案》中將公務員的范圍擴大，除了各級行政機關，還將中國共產黨中央和地方以及鄉、鎮、街道組織的機關、各級人民代表大會及其常務委員會機關、中國人民政治協商會議各級委員會機關、各級審判機關以及各級檢察機關的工作人員都劃為公務員范圍。以此初步估算，公務員人數將達到1000萬左右。

　　如此龐大的公職人員群體，急需一部法律明確他們的權責和利益。中國政法大學公共管理學院教授劉俊生對本刊表示，公務員法是僅次于憲法的重要法律之一，盡管90年代已經出臺了《法官法》和《檢察官法》，但多年來的干部管理主要還是依靠紅頭文件進行。

　　當官不是唯一理想

　　《公務員法(草案)》中引人關注的變化是對職務職級的規定。

　　在西方的文官法中，分類制度是最基礎的部分。有了這個基礎，錄用、考試、培訓、工資待遇和考試考核等規定才能施行。嚴格科學的分類是保障公務員制度高效運行的基礎。

　　《草案》中對職務職級的橫向規定有了突破，除了沿襲暫行條例中將公務員職務分為領導職務和非領導職務外，同時規定，可以在非領導職務中設置專業技術職務和行政執法職務。

　　公務員隊伍中專業人才的流失近年有上升勢頭。人事部對1998至2002年21個部委抽查的結果表明，流失本科以上公務員1039人，占同等學歷公務員總數的8.8%，經濟、法律、技術等部門流失的尤其多。

　　國家行政學院公共管理教授劉旭濤接受采訪時指出，新規定主要是為了起到激勵的作用，以期留住一部分專業人才。另一方面，職位職級的設計，有利于淡化官本位，改變現在基本只有職位這一單一途徑的格局，使得公務員勿需單憑當領導一途來實現自己的價值。比如，翻譯、財務、計算機等專業人才，就可以在質檢、商檢等機關找到發揮自己專長的合適崗位，并獲取合理報酬。

　　專家們表示，雖然有了原則性規定，但這個分類應該更豐富、更專業化。目前，專業技術類和行政執法類的適用范圍、職務層次和職務名稱在《草案》中還未劃分，而是交給中央一級公務員綜合管理部門規定。而且，公務員職級與職務的對應關系，這次也沒列出，而是交由國務院作進一步規定。

　　參看《暫行條例》的規定，公務員的級別分為15級，這是“按照所任職務及所在職位的責任大小、工作難易程度以及國家公務員的德才表現、工作實績和工作經歷確定”。據劉俊生介紹，在條例施行的11年中，辦事員的級別上升一般是3～5年一級，按照工作20年計算，到退休時能提升4～7級。但如果從科長提至處長，一下子會提高2～3級。這樣的規則，自然會刺激公務員去爭取擔任領導職務。

　　《草案》中指出，“職務與職級是確定公務員工資及其他待遇的依據”。北京市2004年進行了被稱為“3581”的工資薪酬改革。改革后，科級、處級、局級的月薪約能達到3000、5000和8000元。其間可見，公務員的工資待遇和領導職務的關系更加密切，而職級之間的工資差別很小，一個級別之間最多相差幾十元。

　　因此，如何確立待遇與職務、職級間的關聯，是一個關鍵的設計。這次將非領導職務更加細化為專業技術職務和行政執法職務是一個好的趨向，是分類專業化的體現。劉旭濤提醒說，在細化的設計中應該為公務員設計多個上升通道，而不只是當官一途，如果不能將非領導職務的分工專業化，不能在對各類公務員的薪酬合理設計，公務員們還是只對領導職務趨之若鶩。

　　因此，在某種意義上，以職務職級的設置為出發點，人們期望《公務員法》能打破官本位，重塑中國公務員的價值體系。

　　做領導還是做業務？

　　當領導還是干業務？對于中國的公務員來說，這似乎是不言自明的選擇。但這正是中國公務員制度的誤區。

　　在一些國家，為了保持公務員隊伍的穩定性，逐漸形成了政務類和業務類兩種公務員。政務類代表執政者的意志，業務類則忠于專業。政務類的公務員盡管其地位高、薪酬高，但任期短，而且政務類公務員的入口是開放的，各界人士都能參與到政府管理中來。美國前總統里根是演員出身，而現在就任加州州長的施瓦辛格更是著名的動作影星。

　　相比之下，業務類公務員則不隨政局而變化，非常穩定，一般都是終身制，其進入通常需要更為嚴格的錄用程序。這有助于保持公務員隊伍的專業水準和穩定性。

　　“盡管我們和西方國家政治制度不同，但施行政務和業務的分類仍然是好的改革方向。”劉旭濤說。

　　目前，進入政務管理的渠道主要是先進入公務員序列，然后依序提升做領導，幾乎沒有其他途徑。比如，雖然民營企業家可以通過選舉等多種方式，擔任各級人大代表或政協委員，但仍然難以在行政機關進入管理高層。這使得公務員隊伍趨于封閉，難以從社會各界吸引各類人才。

　　專家指出，在業務類公務員內部的分類也應該更為細化。國外一般分有普通公務員和高級公務員。例如，一個有著專業知識背景的博士可以直接申請做高級公務員。而在中國，博士也要從低層公務員做起，盡管可以在待遇等方面做一些補償，但對高級人才仍然缺乏吸引力。

　　相對而言，中國的分類還處于最初的簡單劃分階段。據劉俊生介紹，劃分界限不明顯，各機關之間的職位分工不清，權責不清，經常導致扯皮推諉，而這就需要將來出臺《職位說明書》這類的細則。

　　劉旭濤也認為，這次送交的《草案》中關于職務職級的5條規定只是一個大致框架，出現了大專業化劃分的趨勢，但距離更為根本的變革還較遠。