(聲明：刊用中國(guó)《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
本刊記者/楊中旭
《行政許可法》實(shí)施后，有些政府部門和官員并不甘心失去權(quán)力，因此需警惕新一輪的權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)
中華人民共和國(guó)行政許可法于7月1日正式開始實(shí)施。一時(shí)間，媒體好評(píng)如潮。
從微觀看來(lái)，最大的好處是便民。或許在不遠(yuǎn)的將來(lái)，“跑審批”會(huì)成為一個(gè)歷史名詞。
從宏觀看來(lái)，這是建立法治政府的重要步驟。新一屆政府執(zhí)政以來(lái)，明顯加快了“法治”的腳步。
法治政府，必然需要法律約束。而約束政府的法律，并不僅僅只有《行政許可法》一部。參與起草了《行政許可法》的中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)馬懷德教授認(rèn)為，相關(guān)的法律體系，應(yīng)該包括之前的《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、現(xiàn)在的《行政許可法》以及剛剛完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政強(qiáng)制法》。《行政許可法》只是這眾多規(guī)范和限制政府行為的法律體系中的一環(huán)。換言之，僅靠一個(gè)《行政許可法》并不能限制政府部門伸得過(guò)長(zhǎng)的手。
另外，由于《行政許可法》在相當(dāng)程度上限制了政府的審批權(quán)力——大連市人民政府法制辦主任王馨德估計(jì)審批權(quán)力將縮水30%，原來(lái)坐擁巨大權(quán)力的一些既得利益部門和官員，自然不會(huì)甘心。王說(shuō)，《行政許可法》實(shí)施之后，需警惕“變種許可”的顯現(xiàn)，以及新一輪的權(quán)力擴(kuò)張的開始。
擴(kuò)張權(quán)力的空間
行政許可，如雨后春筍般地冒出來(lái)，是在1996年以后。而那場(chǎng)雨，則是前文提到的《行政處罰法》。這部法律規(guī)范了之前政府亂罰款、亂處罰的問(wèn)題，但隨即，被限制的東西卻以新的形式——行政許可的面目出現(xiàn)。
大連市人民政府法制辦主任王馨德對(duì)本刊說(shuō)，亂罰款、亂處罰的權(quán)力喪失之時(shí)，權(quán)力開始向許可擴(kuò)張。政府部門及其官員，仍然是最終的獲益者。
新浪網(wǎng)上關(guān)于《行政許可法》的留言版上有兩個(gè)簡(jiǎn)短得只有兩句話的帖子頗可玩味：不管哪里來(lái)錢？不管哪里夠吃？
某市的一位處長(zhǎng)私下里對(duì)中國(guó)《新聞周刊》承認(rèn)，自從步入政府，多少錢的飯局都吃過(guò)，從幾千元到三萬(wàn)元不等。他在電話里對(duì)本刊說(shuō)，他正在一個(gè)地級(jí)市的五星級(jí)賓館里開會(huì)，奢侈程度比國(guó)家電力公司武漢會(huì)議也差不了多少。
究其原因，是因?yàn)椤拔沂掷镉幸豁?xiàng)行政審批權(quán)，并且在7月1日之后仍然保留著”。
6月9日，大連市人民政府常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)了當(dāng)?shù)氐氖玛P(guān)《行政許可法》的一攬子規(guī)章制度。大連市市長(zhǎng)夏德仁對(duì)本刊表示，包括規(guī)范土地交易在內(nèi)的9項(xiàng)措施，是改善大連投資軟環(huán)境的重大舉措。而引起關(guān)注的，則是當(dāng)?shù)責(zé)狳c(diǎn)崗位處長(zhǎng)輪崗的規(guī)定。
王馨德主任后來(lái)向本刊道出了這項(xiàng)決定的初衷，其中之一正是制約相關(guān)部門和公務(wù)員的行政審批權(quán)。
但是，前述那位處長(zhǎng)表示，“那些熱點(diǎn)部門的處長(zhǎng)和局長(zhǎng)，不會(huì)甘心放棄那些權(quán)力，他們肯定要想方設(shè)法在許可上、在其他項(xiàng)目上做文章的”。
值得警惕的是，《行政許可法》出臺(tái)之后，政府部門的權(quán)力又會(huì)向哪里擴(kuò)張？
在王馨德主任看來(lái)，行政權(quán)力必然會(huì)向法律沒有涉及的領(lǐng)域擴(kuò)張。
他指出，從歷史情況來(lái)看，從《行政訴訟法》到《行政處罰法》，再到《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》，任何一部約束政府權(quán)力的法律出臺(tái)，都會(huì)刺激新一輪的權(quán)力擴(kuò)張。
雖然這種權(quán)力擴(kuò)張，并非完全由之前出臺(tái)的對(duì)其進(jìn)行規(guī)范限制的法律引起，但法律對(duì)政府的作用，在其日趨規(guī)范的背后，還有相當(dāng)?shù)拇碳ぁ?/p>
刺激的權(quán)力擴(kuò)張，“一定會(huì)非常強(qiáng)烈的存在”。馬懷德教授清楚地向本刊表明了他的觀點(diǎn)。
王馨德主任表示，從這個(gè)角度來(lái)講，近來(lái)愈演愈烈的強(qiáng)制拆遷，也屬于新一輪權(quán)力擴(kuò)張的領(lǐng)域。相關(guān)法律法規(guī)的不完善，是受到強(qiáng)制拆遷的民眾無(wú)法維護(hù)自身合法權(quán)益的原因之一。而政府，在這里面則起到了一個(gè)既是執(zhí)行者、又是監(jiān)督者、還是裁判者的角色，權(quán)力之大，令相關(guān)民眾只能處在絕對(duì)弱勢(shì)的位置上。
改變這種局面，從立法的角度，《行政強(qiáng)制法》和《行政程序法》呼之欲出。
馬懷德教授認(rèn)為，隨著行政法律體系的日趨完善，政府?dāng)U張權(quán)力的領(lǐng)域總體來(lái)講是越來(lái)越小，空間被不斷壓縮。但是，“行政權(quán)力無(wú)孔不入，具有自我擴(kuò)張性，什么法也根除不了”。
警惕變種的“許可”
行政權(quán)力的擴(kuò)張，除了進(jìn)軍新領(lǐng)域，在原來(lái)領(lǐng)域進(jìn)行“內(nèi)部挖潛”，也是另一個(gè)行之有效的辦法。
7月1日之后，政府仍然保留了500項(xiàng)行政審批。也就是說(shuō)，《行政許可法》并不是要取消所有審批，合理合法的審批仍將繼續(xù)存在。
問(wèn)題是，一位地方政府政策研究室的資深官員對(duì)本刊說(shuō)，可能有一些不合理合法的審批，披著合法的外衣繼續(xù)大行其道。
前文提到的那位處長(zhǎng)，透露了一個(gè)眾所周知的訣竅：比如某項(xiàng)目，國(guó)家規(guī)定億元以上由國(guó)務(wù)院批，千萬(wàn)以上由省政府批，百萬(wàn)以上由市政府批。那我把它拆分成10個(gè)項(xiàng)目不就留在地方上批了嘛！
另一位擁有行政審批權(quán)的處長(zhǎng)則對(duì)本刊說(shuō)，這是圈內(nèi)公開的秘密，企業(yè)把一個(gè)項(xiàng)目化整為零地上報(bào)，地方政府就有了操作的余地。“對(duì)企業(yè)、對(duì)地方政府，這是一個(gè)雙贏的結(jié)果”。江蘇鐵本事件，即是明證。
無(wú)獨(dú)有偶，7月1日播出的中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》，報(bào)道了福建某地在拆遷過(guò)程中，把項(xiàng)目一分為二使土地審批權(quán)留在地方的事實(shí)。
“這樣的事情，民不舉，官不究”，那位地方政府政策研究室的官員說(shuō)，“即便民舉，官也多半不究”。
據(jù)王馨德主任透露，另一個(gè)“內(nèi)部挖潛”的辦法，則是把“許可”隱藏在其他規(guī)定或另一個(gè)合法的許可之中，即，“明減暗不減”。
《行政許可法》實(shí)施之后，先前的許多許可，都轉(zhuǎn)成了備案管理。所謂備案，“就是企業(yè)辦完了之后通知政府一下，政府做一下登記而已”。
然而，備案的后面，卻隱藏了很多政府不肯放手的行政許可。“老百姓真正去辦備案的時(shí)候，辦事人員突然把行政許可拿出來(lái)，說(shuō)沒這個(gè)你們開不了店，這種情況也有”。王馨德主任并未諱言。
還有就是沒完沒了的檢查——這是政府一項(xiàng)恒久的權(quán)力。“檢查過(guò)不了關(guān)，后果是什么大家都清楚”，當(dāng)它濫用之時(shí)，企業(yè)也就不堪應(yīng)付。
遼寧省人民政府法制辦處長(zhǎng)王建忠認(rèn)為，目前情況下，政府的新管理模式是一個(gè)新的課題。政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，絕不是一朝一夕的事情。
不肯透露姓名的那位處長(zhǎng)表示，我們不是有句人人皆知的話——上有政策、下有對(duì)策嗎，下邊應(yīng)付上邊的辦法多得是。
馬懷德教授對(duì)本刊說(shuō)，“老鼠總是沒完沒了地出現(xiàn)，貓總要不停地捉”。
因此，警惕新一輪的權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)，使《行政許可法》真正得以實(shí)施，應(yīng)成為法治政府的題中應(yīng)有之議。
