即將開始的國家公務員考試，吸引了空前規模的54萬名報考者，他們將以平均比例37.3比1、某些職位高達100比1的競爭烈度，開始“入仕”的首次“闖關”。

　　一名風華正茂的大學本科生，如能在公務員考試中成功“突圍”，進入縣級機關，一年后可“轉正”為科員。此時，這個年輕人處于非領導職務序列公務員8個級別中的倒數第二級。但是，在未來十幾年內，他的“仕途”都可能在這個連副科級都夠不上的低階上停滯不動。

　　在沒有中央公務員和地方公務員區分的中國，占全國公務員58%的縣鄉兩級公務員——超過300萬人，受制于機構規格和職位數量，絕大部分難以升遷，只能在科員、辦事員這兩個最底層的臺階上走完職業生涯，而相應的難有太大起色的工資、福利待遇，也將伴隨他們終生。

　　不過，兩年多來11易其稿并已向國務院報送即將提交初審的《國家公務員法》，以及與之緊密相連的職務與職級制度，在“當官”之外，將為中國500余萬公務員另辟一道上升階梯——即使沒有職務的升遷，也可以通過職級晉升獲得待遇的提高。

　　作為中國政治體制改革“重頭戲”的干部人事制度改革，一向被稱為改革中“最熱鬧、最賣力、真刀真槍”的環節。十六屆四中全會之后，干部人事管理的法制化特點已日益明顯。

　　“地方公務員對于這種改變命運的新制度翹首期待。”參與起草《公務員法》、多年研究職位分類的國家行政學院教授宋世明博士，曾多次到地方調研。

　　尚在醞釀中的黨政機關干部職務與職級相結合的規定，是2004年重點推出的加快干部人事制度改革的六項措施之一。而其余五項涉及干部公開選拔、競爭上崗、辭職等舉措已形成法規性文件，并在上半年集中亮相，與《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》合稱“5＋1”文件。

　　“打包”出臺干部人事制度改革舉措此前未見，但可能成為今后一段時期的慣例。據悉，未來數月還將有一組文件頒布。中組部有關人士表示，這種做法的好處明顯:力度大,社會影響廣泛。

　　10月中旬，中組部部長賀國強發表講話說，要抓緊出臺一些經實踐檢驗比較成熟的改革措施,如職務和職級相結合的制度、領導干部職務任期制度、交流和任職回避制度等。

　　他強調說：“為政之道，要在得人。”

　　終結“官本位”

　　在向領導職務嚴重傾斜的中國公務員世界,職務晉升一向被視為最大的激勵。

　　山東濟南市委組織部2003年的抽樣調查顯示，80.6%的被調查者認為職務晉升是對公務員最有激勵效果的因素。長春市委組織部提供的數據表明，某單位達到條件的干部中有70%不愿意從副職領導職務改任正職非領導職務。

　　“公務員待遇主要與領導職務掛鉤，因此不少人進了政府機關就把當官作為最大的追求。”宋世明分析說。在目前體制下，公務員晉升領導職務需求的無限性與政府機關領導職務供給的有限性，是一對幾乎無解的矛盾。但對絕大多數公務員來說，僅靠職務晉升來提高待遇是不現實的。

　　宋世明介紹說，職務與職級相結合的制度，直指公務員職業發展階梯過于狹窄、激勵方式過于單一的弊端，旨在確立職務晉升與級別晉升渠道的“雙梯制”，為公務員另辟晉升渠道。設計中的職級，意即公務員職務所對應的級別，是職務、能力、業績、資歷的綜合反映。

　　而目前的中國只有8%的公務員是副處級職務以上，92%的公務員職務層次都在科級職務以下。

　　就在這8%中，有統計稱，中國縣級干部的任期平均不到3年，職務升調頻繁。

　　與此形成鮮明對照的，是低階公務員晉升的異常遲滯。一份2002年的調研報告顯示，廣東某縣縣直機關33個黨政工作部門中，23%的正科級干部任職10年以上，最長達16年；63%的副科級干部任職10年以上，最長14年。

　　公務員以職務為惟一衡量尺度的職業發展階梯過于逼仄，大多數人難以擠進這個狹小的通道，而進入通道的人又必須不斷上升，謀求更高職位，以期更多的待遇和收益。“官本位”由此愈演愈烈。

　　在中組部的一次座談會上，著名經濟學家吳敬璉就“官本位”談了自己的體會:“干部工作中有一個突出問題——‘自古華山一條路’，所有的工作都套用一個系列，用一把尺子度量各種各樣的人，老百姓稱之為‘官本位’，就連上市公司定期權的時候，按照干部的級別，正部級多少，副部級多少。”

　　現實中非領導職務往往不是根據工作需要,主要是為解決待遇而任命。某市國稅局一基層稅務所共有22名公務員，除去所長，其余21位都是主任科員。

　　事實上，中國人事管理中“級別”的概念曾經反復。1956年，機關工作人員曾被劃為30個級別，級別既是確定工資的惟一依據，也是任職的參考，但隨后級別卻演變為與政治生活待遇掛鉤的指標。

　　1985年實施工資改革，級別被取消，實行了以職務工資為主要內容的結構工資制，職務因素被過分突出，從而強化了官本位意識。

　　1993年《國家公務員暫行條例》恢復了級別設置，國家公務員被分為15級，領導職務從總理到副科長共10級，非領導職務從巡視員到辦事員共8級。這次改革試圖在前兩次制度安排中找到職務與級別的平衡點，但最終重心還是傾向于職務一邊，還是一種“官本位”的制度設計思路。公務員依然熱衷于對領導職務的追求，幾乎感覺不到級別的作用。

　　關注職務與職級制度設計的宋世明說，科學的公務員分類是建立這一制度的根基。

　　他告訴《瞭望東方周刊》,中國以人的資歷為主要分類指標的品級管理制度始于秦漢，但主要是解決官員的地位、身份及俸祿問題，并沒有嚴格的職位資格要求與分類管理。“而目前公務員職位分類與品位分類的傳統很缺乏，職位分類的優勢也沒有機會展現，長期品級分類實踐帶來的直接后果就是:‘官本位’觀念深入骨髓，貽害無窮。”

　　與中國古代官制相比，專家們更傾向于借鑒西方國家的現代文官制度。1923年出現于美國的以“事”為中心的職位分類，以及近年來英國、法國等品位與職位相融合的分類制度，都被視為中國官制的發展方向。

　　360度的干部評價體系

　　11月29日，江蘇省正式啟動了首次省級機關作風建設萬人評議活動。82個省級機關12月將迎來首次“年終大考”。

　　據悉,參與這次評議的10457人中，包括全省各級人大代表和政協委員、各縣(市、區)機關干部，鄉鎮、街道干部和城市居民、農民代表。

　　評議排名靠后的單位，將被責令限期整改并定期驗收，對主要負責人進行誡勉談話，連續兩次排名末位的單位，將對其主要領導作出處理。

　　上海市徐匯區正在進行政府部門績效考評制度的試點，對年度的各項目標任務從行政成本和行政效能上進行績效評估。有關人士指出，績效制引入政府考核，評估以工作“痕跡”說話，這對習慣以領導“印象”為重的政府部門考核來說是一個轉變。

　　10月中旬，北京市領導人才考試評價中心在北京雙高人才發展中心掛牌成立。該中心隸屬北京市政府，將獨立運用考試評價技術手段，為北京市各級黨委和組織人事部門選人用人搭好服務支持平臺。

　　《瞭望東方周刊》了解到，該中心的主要職能是對北京市黨政領導人才、企事業單位領導人才素質能力和任職資格進行評價，實行獨立司考、考任分離，研究并建立規范化、專業化、科學化的黨政領導人才考試評價體系和指標體系。

　　考試評價中心主任袁方在接受媒體采訪時表示，指標體系屬于評價當中的技術指標。每個評價體系平均有10種評價指標，主要內容包括個人的基本素質、心理素質、性格、工作經歷、思維能力、語言表達能力、協作與溝通能力、誠信度等。在設計評價體系時，需要根據不同的職位來量身訂制。不同職位和崗位的評價體系各不相同。

　　北京率先在全國出臺了這樣一套干部任職評價體系，運用技術手段對黨政機關、企事業領導干部進行考評，學者評價認為，這是地方干部人事制度改革的又一項創新之舉。

　　此外，2005年年初，全國地廳級黨政領導干部都將開始接受經濟責任審計。不久前，審計署官員披露，在縣級以下黨政領導干部經濟責任審計工作全面推開的基礎上，審計的范圍將進一步擴大。

　　行政體制專家吳江認為，目前中國的干部考核評價體系正向多元化、全方位發展，“評價的主體有上也有下，有內也有外，是一種360度的考核評價。”

　　他說，對于官員，最根本的評價主體是群眾,但不同的主體肯定有不同的尺子，有一致也有差異。“不能指望搞一套體系能夠代表所有體系。”他認為，中共高層強調“民主評議”，已經表明注意到了評價體系的多元化趨勢。

　　中共十六屆四中全會在《關于加強黨的執政能力建設的決定》中強調，要抓緊制定體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標準。而在各地早在年初就開始的嘗試中，環境保護、土地征用補償乃至民間藝術保護等，都成為考核內容。

　　吳江表示，建立干部實績考核評價標準體現了科學發展觀。“過去考什么什么作假，政績工程，形象工程，屢禁不止，其中就有考核標準的導向問題。”

　　吳江認為，評價的目的不是給干部劃分等級，貼上優劣符號，不是讓干部獲得褒獎、賞識、贊譽，這是功利主義的目的。評價的眼光應該更遠，是為了更好地改進工作，改進績效。

　　吳江正在與歐盟合作，就制定官員考核評估體系進行國家級課題研究。2003年正式啟動的這個項目，在一些地方的實驗已經進行了3年。

　　他說，要建立科學的指標體系，包含許多難點，如近期利益與長遠利益，表面利益與潛在利益，公平與效率，GDP與生態環境。在衡量考核領導干部時，對于諸多的考核目標，要確定一個價值尺度——對干部的考核不同于對企業的利潤管理，其價值取向是維護人民的根本利益。

　　四川省黨建研究會副會長陳代昌則認為，當前，干部制度改革的整體配套性和協調性不強，這是導致推進深化難的重要原因之一;完善干部擇優汰劣機制的關鍵是對干部的認定，因此，建立完善科學的考核體系十分必要。結合四川省的實踐經驗，他認為，在疏通“出口”上加大力度，切實解決干部難“下”的問題，形成干部隊伍新陳代謝的正常機制，才是干部人事制度改革攻關的一塊“硬骨頭”。

　　抓牢“選舉類”干部

　　作為黨建專家，中央黨校王貴秀教授更關注干部人事制度改革中有關完善黨內選舉制度的部分內容。

　　十六屆四中全會的決定中強調，完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，嚴格控制選任制領導干部任期內的職務變動。

　　王貴秀認為,在實際工作中,“選舉類”和“任用類”兩類干部長期混合，要提升執政能力，應抓牢“選舉類”干部。

　　“四中全會‘決定’提及的完善黨內選舉制度的思路，急需進一步細化、具體化。”他表示。“比如適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，‘擴大差額選舉’是針對‘選舉類干部’候選人的產生辦法，具體應擴大到什么范圍，是否都應逐步實行差額選舉，比例多少，還應該具體規定。同時，應明確規定一般都實行正式選舉差額，特殊情況才可搞預選差額。”

　　在即將出臺的有關制度中，“黨政領導職務干部任期制”備受關注。

　　王貴秀說，改革開放以來，廢除領導職務終身制的改革取得了很大進展，但是迄今為止,終身制并沒有完全廢除。離退休制度原則上有了,但執行時常常打折扣；任期制在國家機關有了規定，但也有不完全執行的情況。特別值得注意的是，在黨內沒有規定任期,黨章只抽象地規定:“黨的各級領導干部，無論是民主選舉產生的，或是由政府機關任命的，他們的職務都不是終身的,都可以變動或解除。”

　　這位多年從事黨建研究的專家說，鄧小平曾反復強調必須廢除領導職務終身制，并且把這看作是“制度上的重要問題”。他表示,相信未來有望進一步修改黨章，對黨內領導職務的任期作出明確規定。(來源：瞭望東方周刊 作者：程瑛)