種種跡象表明，即將召開的中央經濟工作會議極有可能確定，中國實施了近七年之久的積極財政政策向“穩(wěn)健”轉變。
過去一年多以來的經濟過熱和宏觀調控，以及10月29日央行宣布加息，都在為這一可能的轉變提供注腳。
海內外許多分析指出，多年的積極財政政策，已經使中國的經濟增長形成了對財政支出擴張日益嚴重的依賴。
目前，如果這種投資需求過度膨脹導致的經濟過熱繼續(xù)下去，將會給中國經濟帶來嚴重的后果。同時，眾多財政專家擔心，如果繼續(xù)大量發(fā)行建設國債，將引發(fā)財政風險。分析人士認為，這些都構成了財政政策轉向的原因。
轉向勢在必行
有關財政政策轉向的最早官方提法，來自財政部部長金人慶今年5月的一次講話。據(jù)中新社報道，金人慶5月27日在上海的全球扶貧大會閉幕式記者招待會上透露，中國將由實行積極和擴張性的財政政策轉向實行“中性”財政政策，以降低通貨膨脹風險。
金人慶說，實施積極的財政政策與穩(wěn)定的貨幣政策，主要是為了應對1998年亞洲金融危機的沖擊。這一政策幫助中國擺脫了通貨緊縮的困擾。但目前中國部分行業(yè)和地區(qū)出現(xiàn)了過度投資現(xiàn)象，有經濟過熱的危險，也存在著農業(yè)、能源交通、高科技產業(yè)、消費服務業(yè)等投資不足的現(xiàn)象。這要求在制定實施宏觀調控政策時區(qū)別對待、分類指導，不搞“急剎車”、也不搞“一刀切”，而是采取有保有控的財政政策，確保中國經濟的持續(xù)穩(wěn)步健康發(fā)展。
此后，“中性財政政策”這一提法立刻成為國際財經的焦點之一，并引起了國內理論界關于財政政策由“積極”轉向“中性”的討論。
在各界對中性財政政策爭論不休之際，政府高層對此進行了進一步闡釋。
據(jù)新華網消息，11月6日，財政部副部長樓繼偉在2005年中國行業(yè)發(fā)展報告會公開表示，明年將實行“穩(wěn)健”財政政策。他對穩(wěn)健財政政策內涵作出闡述：在服務于宏觀調控政策的同時，適當削減赤字和公共投資，積極增收節(jié)支，調整支出結構，推進財政改革。
樓繼偉特別指出，業(yè)界關于“中性財政政策”的提法并不準確。他認為，中性財政政策可以有兩種理解，政府沒有財政赤字或者財政赤字保持不變，都可以叫做中性財政政策，所以，用“穩(wěn)健的財政政策”更加準確。
對此，北京大學中國經濟研究中心的宋國青教授認為，以傳統(tǒng)的觀點看，財政政策大體可分為擴張、中性和緊縮三種取向，所謂“穩(wěn)健的財政政策”因各人理解不同，很難定義；但可以肯定，至少是非擴張性的。
財政部財政科學研究所所長賈康教授對此解釋說，所謂“中性財政政策”的本來涵義，就是財政收支保持平衡，不對社會總需求產生擴張或緊縮的影響。就當前的宏觀經濟調控的主要任務而言，對中性財政政策的起碼要求，就是不給經濟帶來擴張性的影響。目前財政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮”，不是“急轉彎”，而是“慢轉彎”，是在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調，在調減擴張力度中加以區(qū)別對待，即“有保有控”。
另一位權威專家在接受《財經》采訪時認為，“中性財政政策”這個提法比較學術，考慮到不是所有人都學過宏觀經濟學，所以在未來政府的政策文件中，還是會用“穩(wěn)健財政政策”的提法。“穩(wěn)健”的范圍相對比較大，并且可以調整，這在某種程度上也給調控留有余地和運作空間。
無論“中性”還是“穩(wěn)健”，財政部兩位領軍人物的先后公開表態(tài)，已經可以確定財政政策轉向勢在必行。
因應形勢變化
財政政策的轉向，緣于經濟形勢發(fā)生了變化。
1998年時，為了應對亞洲金融危機和全球經濟增長放慢，中國政府實施了以增發(fā)長期建設國債為主要內容的積極財政政策。所謂積極財政政策，是指通過減稅和增加財政支出等措施，以增加和刺激社會總需求的一種政策。
從1998年到2004年，七年間中國累計發(fā)行長期建設國債達9100億元。據(jù)測算，這部分國債拉動形成的投資總規(guī)模為5萬億元左右。
與此同時，中國的赤字規(guī)模也在不斷擴大，2002年及2003年財政赤字連續(xù)兩年達到3198億元，創(chuàng)下了1949年以來的兩個并列的高峰。
其他的積極財政政策的內容包括：向國有商業(yè)銀行增發(fā)國債，專項用于基礎設施建設；調整稅收政策，分批提高部分產品的出口退稅率，對有關項目實施稅收減免；推進“費改稅”改革，減輕企業(yè)和農民負擔；提高公務員工資、增加對下崗職工的社會保障支出等。
但是，進入2003年后，經濟增長加速，出現(xiàn)了結構性的經濟過熱。此次經濟過熱的主要表現(xiàn)形式是投資膨脹，油、電、煤、運全面緊張，基礎原材料價格大幅上漲。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，今年1至2月城鎮(zhèn)50萬元以上項目完成固定資產投資3287億元，比上年同期增長53%，創(chuàng)下1994年以來同期增幅最高值。而2003年固定資產投資的增速為26.7%。
投資過熱導致油、電、煤、運環(huán)節(jié)瓶頸現(xiàn)象突出。基礎性原材料價格大幅攀升。
央行發(fā)布的今年4月CGPI數(shù)據(jù)顯示：煤炭價格同比上升33%；成品油價格(由國家定價)同比上升3.5%；水泥價格同比上升15.1%；鋼材價格同比上升33.4%；銅價同比上升49.5%；鉛價同比上升63%。一季度全國有24個省市被迫拉閘停電，有的地區(qū)一周要停電兩次，居民生活用電也受到明顯影響。
現(xiàn)任全國政協(xié)經濟委員會主任劉仲藜曾經在20世紀90年代中期擔任財政部部長、國家稅務總局局長。他近日接受《財經》專訪時認為，隨著宏觀經濟形勢的變化，財政政策應適時調整，國債規(guī)模可考慮適當減少。
誰在堅持積極財政政策？
耐人尋味的是，早在2002年，財政部即提出了積極財政政策淡出的問題，當時碰到了巨大的阻力，遲遲無法行動。直至今日，全面基礎行業(yè)短缺形勢已急轉直下之時，積極財政政策才顯現(xiàn)淡出的跡象，從中或可見其利益爭執(zhí)之激烈。
據(jù)記者了解，一直以來，發(fā)改委的主流觀點對于積極財政政策一直持支持態(tài)度，因每年發(fā)行國債主要由發(fā)改委負責項目審批，發(fā)改委掌握著這些項目的生殺大權。
在政府投資的項目中，有許多是屬于地方事權的范圍。這些項目本應由地方根據(jù)自身財力統(tǒng)籌安排，卻也報發(fā)改委批復后安排資金。1998年至2002年安排給地方占全部國債投資的比重為70.4%，涉及項目3萬多個，共投入國債資金1054.7億元。
有專家分析說：中央對地方補助是無償?shù)模陀^上誘導地方不是從當?shù)乜陀^實際或急需出發(fā)，不是從自身財力和資金配套能力出發(fā)，而是看上面哪些方面能給錢，由此來組織項目，甚至巧立名目、拼湊項目，然后拼命跑項目、爭資金。
《財經》了解到，2005年長期建設國債的發(fā)行規(guī)模，將由今年的1100億元調減為800億元，但與此同時，很可能將會增加中央預算內建設投資200億至300億元。這部分資金的控制權又將集中在發(fā)改委手中。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希教授接受《財經》采訪時指出，完成目前長期建設國債投資的諸多項目，不一定全靠發(fā)行長期建設國債來實現(xiàn)。在他看來，今年財政增收預計可以達到5000億元。
根據(jù)國家統(tǒng)計局今年前三季度統(tǒng)計數(shù)字，中國財政收入增收約4000億元，同時今年的1100億國債有一部分要結轉到明年，完全可以用超收的財政收入和結轉的國債資金中的一部分資金來建設那些項目。
據(jù)財政部統(tǒng)計，2002年，財政在央行的月末存款余額有九個月超過1500億元；2003年，有九個月超過2500億元。今年3月末，財政在央行的存款余額達到3416億元；6月末，存款余額高達7755.6億元。
財政大量發(fā)行國債的同時，在央行又保持較高的存款余額，不利于提高財政資金的使用效率。因此，如果可以有效利用既有的財政收入，就不必繼續(xù)發(fā)債。
從另一方面，現(xiàn)在財政收入增長超過了20%，遠遠高于GDP的增長。就是說，財政收入占GDP的比重在不斷升高，政府掌控的資源份額在擴大。在這種情況下，再去發(fā)行長期建設國債，意味著政府掌握的資源更多；與此相應，市場配置的資源就會減少，這顯然與中國市場化改革的方向不一致。
改革開放多年，市場化配置資源已是共識，而不宜過多強調政府配置資源。這意味著財政政策轉型是大勢所趨。(稿件來源：《財經》 作者： 趙小劍)
