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　　“行人違章，機動車買單”聽證會引發了對立法聽證的新一輪關注。但是，立法聽證制度本身的不完善，昭示著立法民主的進程尚艱

　　本刊記者/楊中旭

　　9月3日下午2時，幾乎所有的北京出租車司機都把電臺調到了北京交通廣播電臺，這里正在直播北京市的首次立法聽證會。

　　包括李來生法官和蔣京川律師在內的16名代表，從332名報名的市民中被挑選出來，向人大常委們陳述意見。

　　聽證會上的爭論，主要圍繞《北京市實施〈道路交通安全法〉辦法(征求意見稿)》第69條展開，這項條文規定，機動車與非機動車、行人發生道路交通事故后，兩方或者兩方以上當事人不依法報案或者保護現場，致使事故基本事實無法查清的，由機動車一方承擔全部損害賠償責任。

　　正方認為，這體現了“以人為本”的執政理念，相對于鋼鐵之軀的汽車，行人畢竟是血肉之軀。原北京市交管局副局長段里仁教授認為，照顧交通弱勢群體是用“形式上的不正義”達到“實質的正義”，是制度本身的正義。

　　而反方的觀點是，人性關懷過猶不及，這有損法律公平，是在傷害守法者。

　　在聽證會召開前，兩種意見的爭論早已在媒體及民間展開，聽證會本身，只是把民間的各方意見，上升到立法過程中的聽證。因此，人們在關注這次立法聽證的同時，也深切地感受到了民主的力量。有媒體評論說，它的意義已經超越了立法本身。

　　從座談會、論證會再到聽證會，立法進程中民主厚度的增加讓人欣慰。但專家指出，目前的立法聽證制度，距離全國人大通過《立法法》正式確立不過4年光景，制度本身難言完善，并且，立法聽證也需要更好的外部環境來充分發揮效能。

　　立法聽證的破冰之旅

　　相對于“能充分反映民情、民意并能廣聚民智”的聽證會，大多數人更熟悉座談會和論證會。后兩者也是我國決策機構采用的征集意見的主要方式。他們的范圍不廣，只是集中了一小部分人的意見；雖然論證會因為是專家會而在學術上要嚴謹許多，但以此為根據制定出的相關法律和公共政策未必能貼近民情。

　　據聽證制度專家、中央編譯局比較政治與研究中心主任楊雪東研究員介紹，我國聽證制度的雛形，起源于1993年深圳實行的價格審價制度。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的通過，標志著聽證制度在我國的確立。2000年3月15日，九屆全國人大第三次會議通過了《立法法》，其中第三十四條規定，列入議程的法律案，立法機關“應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

　　但在此之后，實踐中座談會、論證會仍然是多數法律的立法過程中“聽取各方面意見”的形式，正因為如此，北京的“首次立法聽證”才有了新意，并且引人關注。

　　立法聽證的現實困境

　　9月3日的聽證會引起了北京司機及市民的廣泛關注和熱烈參與，并不僅僅因為這是“第一次”，而是因為它可能產生的后果，與每個人都息息相關。

　　但就全國而言，并不是所有立法聽證都能夠引起這么大的反響。事實上，在一些城市，很多時候連參加聽證會的代表都湊不齊。昆明市就發生過這樣的事例。

　　而在省級人大的立法聽證中，這種現象更為普遍。而即便是在通訊相對發達的城市，也有很多居民不愿意更多關注立法聽證會。而如果沒有利益和意見的各方參與，則法律難言公平公正。

　　事實上，被選擇出來舉行聽證的議題，通常與公民的利益切身相關，多數居民沒有理由不關心。但是，何以參與者不積極呢？

　　用一些專家的話來說，“是因為百姓還不信任政府和人大，他們擔心說了白說。”

　　與行政聽證可以直接影響行政決定不同，立法聽證只是提供證據的過程，只能產生間接的影響，因為最終的決策權力在人大代表手中。

　　從已經進行的實踐來看，選擇什么議題來聽證，選擇什么人來參與聽證，并沒有一個明確的或者法定的程序，而全然取決于聽證組織者。聽證會上表達的各種意見能以何種方式，在多大程度上影響到立法結果，大家也心中無數。

　　毋須諱言的是，長期以來，決策者并無在法律和公共政策出臺之前廣泛征求民意的習慣；更多的時候，只是集中在座談會和論證會等小范圍的“閉門造車”。即使在聽證制度啟步以后，由于缺乏對聽證內容和程序的明確法律規定，公眾事實上仍被排除在立法程序以外。

　　包括中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍教授、中國政法大學法學院院長馬懷德教授、中央編譯局比較政治與研究中心主任楊雪東研究員在內的專家對本刊都表述了如下的觀點：立法制度的不完善是根本原因。

　　眾所周知，很多中國法律被譏為“部門法”，由部門起草，因而難免帶上部門色彩。馬懷德教授透露說，北京市新交規在提交之前曾請專家討論過，他本人也提出了意見，但后來卻在第69條關于“機動車負全責”上引起了極大爭議。而這部法規的起草者，據專家透露，是北京市公安局交管局。

　　雖然在一些地方，已經開始向公民和學界公開征集立法建議，一些學者、專業人士以及一些普通公民，也試圖主動參與到法律起草過程中去，如重慶市一家律師事務所受托起草地方物業管理法規。但就整體而言，政府部門仍然是法律起草的主導部門。而人大作為立法機關，由于此前所述的慣性，也未見有舉行立法聽證，也就是聽取來自民間不同意見的動力。

　　正在浙江調研的楊雪東研究員6日晚間通過電話告訴本刊，當地人大對推行立法聽證制度“有些冷淡”。

　　“人大法制委員會的人手有限，聽證會的任務都落到他們頭上，也難怪他們冷淡”。楊雪東說。

　　表面看來，這是人大內部結構設計的問題，但實際上，卻是決策者在民主推進意識上的欠缺和力度上的不夠。

　　此外，專家表示，由于立法聽證的結果，人大可以采納，亦可以不采納，依照權力的無限性原理，一些地方人大和政府部門從維護自身的狹隘利益出發，對立法聽證具有天然的排斥性。

　　楊雪東研究員說，很多地方嫌麻煩，甚至認為立法聽證“搗亂”。

　　值得一提的是，全國人大至今沒有搞過一次立法聽證。一些地方人大也就理所當然地少搞甚至不搞立法聽證。

　　值得珍惜的民主建制

　　盡管立法聽證制度在推行過程中的困難不少，包括楊雪東研究員在內的一些學者仍在不遺余力地四處推廣這項具有民主意味的制度。

　　清華大學社會系教授孫立平9月4日在參加一個學術研討會時，面對包括中國《新聞周刊》在內的多家媒體表示，民眾的聲音，必須通過相應的機制充分地表達出來。而目前的中國，民眾聽得到的，更多的是強勢群體的聲音。他指出，雖然法律上對民意的表達給予了充分的自由，但實施狀況并不理想，甚至民訴無門。他認為，月余之前發生的銀川出租車司機罷工風波，也許會在將來成為標志性的民意訴求。而以極端的方式表訴求，是民眾的無奈，也反映了民意表達渠道的匱乏。

　　此次北京立法聽證會，明顯可以看出兩個“對立”的利益群體：有車族與無車族。在進行價格聽證時，畢竟還有像消費者協會這樣的職業機構部分地代表著消費者的利益(雖然消費者協會從屬于工商局，并不獨立)，而在這次立法聽證時，利益雙方的代言人并不職業，也難言代表性。普通民眾亟需中立、獨立的機構代言。馬懷德教授對本刊說，商人有商會代言，農民有誰代言？弱勢群體有誰代言？

　　在這樣的背景下，立法聽證，在需要人人遵守的法律法規出臺之前，廣泛地汲取民意，就成為了為數不多的民意訴求渠道，因而彌足珍貴。

　　而要使立法聽證發揮最大的效能，馬懷德教授對本刊說，這不僅取決于立法聽證制度本身的自我完善，更取決于外部環境：參加聽證會的利益群體組織多元化，組織者的超然，人大代表要有代表性。

　　這些，不僅是聽證制度要解決的課題，也是人大民主建設需要解決的課題。