電力行業(yè)改革和發(fā)展的深層次問題仍未解決

　　改革開放以來，我國(guó)電力工業(yè)快速發(fā)展，取得了很大的成績(jī)。截至2003年年底，全國(guó)電力裝機(jī)容量達(dá)到3.85億千瓦，發(fā)電量19080億千瓦時(shí)。在此期間，電力工業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。1995年以來，隨著鼓勵(lì)“多家辦電”政策的推行，地方、外商、私人等多種投資主體進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，國(guó)家“獨(dú)家辦電”的壟斷體制已被打破。2002年年底，原國(guó)家電力公司拆分為11家公司即2家電網(wǎng)公司、5家發(fā)電公司和4家輔業(yè)集團(tuán)公司，標(biāo)志著電力市場(chǎng)主體多元化的格局已經(jīng)形成。

　　1998年后，我國(guó)電力供應(yīng)相對(duì)飽和。2003年以來，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)快速增長(zhǎng)，電力的“瓶頸”問題日益凸顯，除東北地區(qū)外，其余大部分地區(qū)電力供需形勢(shì)總體偏緊，局部地區(qū)季節(jié)性、時(shí)段性嚴(yán)重缺電。去年夏季用電高峰時(shí)期，全國(guó)較大范圍電力供需矛盾突出，先后有21個(gè)省份出現(xiàn)拉閘限電現(xiàn)象，全國(guó)最大日拉限電負(fù)荷之和超過4000萬千瓦。

　　2003年年初，為應(yīng)對(duì)已出現(xiàn)的電力供需再度偏緊的局面，國(guó)務(wù)院調(diào)整了電力建設(shè)“十五”規(guī)劃，計(jì)劃后三年內(nèi)每年新開工電源建設(shè)項(xiàng)目不少于2500萬千瓦，力爭(zhēng)3000萬千瓦。當(dāng)前,加快電力建設(shè)的同時(shí)，亦不乏隱憂，電源項(xiàng)目建設(shè)過熱且無序競(jìng)爭(zhēng)、盲目上馬，尚未走出高投入、高成本、低效益的傳統(tǒng)投資方式，其后果可能是浪費(fèi)資源、加劇我國(guó)資源短缺局面；與已經(jīng)過熱的鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)互為因果，埋下經(jīng)濟(jì)過熱的隱患。

　　電力發(fā)展的大起大落反映出了電力體制改革中隱含的一些深層次問題，雖然電力體制改革取得明顯進(jìn)展，但廠網(wǎng)分開僅僅是邁出了重要一步，與市場(chǎng)化的目標(biāo)仍相距很遠(yuǎn)。新組建的電網(wǎng)公司、發(fā)電公司仍沒有形成多元化的投資結(jié)構(gòu)，一股獨(dú)大，單一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，制約著企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制轉(zhuǎn)換和治理結(jié)構(gòu)改革，阻礙了資本的合理流動(dòng)。投資與電價(jià)的計(jì)劃管理模式難以適應(yīng)電力市場(chǎng)發(fā)展的需要，不能發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)電力資源配置的基礎(chǔ)性作用，電力市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)行情況與電力體制改革的目標(biāo)仍存在很大的差距。

　　堅(jiān)持可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀

　　剛剛結(jié)束的全國(guó)人大會(huì)議政府工作報(bào)告中提出7%左右的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，既考慮了保持宏觀調(diào)控目標(biāo)的連續(xù)性，也考慮了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與能源、重要原材料、交通運(yùn)輸?shù)葘?shí)際條件的銜接，減輕對(duì)環(huán)境和資源的壓力。預(yù)計(jì)今年國(guó)民經(jīng)濟(jì)在保持快速增長(zhǎng)勢(shì)頭的同時(shí)，結(jié)構(gòu)性矛盾仍將存在，能源緊張和資源配置結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象不會(huì)從根本上消除。因此，我認(rèn)為在確保宏觀政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時(shí)，必須拿出相當(dāng)大的精力來緩和或消解結(jié)構(gòu)性矛盾，經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)是質(zhì)量而不是數(shù)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性將擺在突出位置。從服從和服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的角度出發(fā)，電力工業(yè)發(fā)展要以人為本，樹立科學(xué)、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，重點(diǎn)解決好三個(gè)關(guān)鍵問題。

　　第一，制定科學(xué)、完整的電力發(fā)展規(guī)劃。十六大提出2020年GDP翻兩番的宏偉目標(biāo)，達(dá)到4萬億美元，屆時(shí)發(fā)電裝機(jī)容量需達(dá)到8-9億千瓦，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上要增加4.5-5.5億千瓦，電力投資發(fā)展面臨巨大的機(jī)遇，但必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，電力工業(yè)規(guī)劃必須是科學(xué)的、完整的體系。規(guī)劃要突出可持續(xù)發(fā)展的理念，要符合技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、安全要求，符合環(huán)境生態(tài)要求，符合市場(chǎng)要求。

　　第二，注重協(xié)調(diào)發(fā)展。電力建設(shè)要在規(guī)劃引導(dǎo)下，處理好當(dāng)期供應(yīng)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系。要充分考慮目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中重工業(yè)比重較高的特點(diǎn)，以及居民生活用電快速增加的趨勢(shì)，堅(jiān)持電力建設(shè)適當(dāng)超前的原則，保證電力系統(tǒng)有足夠的備用容量，滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要；要做到電源與電網(wǎng)發(fā)展相協(xié)調(diào)，改變輸、配電網(wǎng)相對(duì)薄弱的狀況；要注重電力發(fā)展與能源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，確定火電、水電和其他新能源發(fā)電的適當(dāng)比例關(guān)系，不斷優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，逐步改變煤電比重過高的狀況。

　　第三，借鑒國(guó)際上成功的電力體制改革經(jīng)驗(yàn)，健全電力監(jiān)管體制，促進(jìn)電力行業(yè)和電力市場(chǎng)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。未來電力工業(yè)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展方式，加快電力體制改革步伐，推進(jìn)電力工業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，否則不僅經(jīng)濟(jì)后果難以估量，資源環(huán)境亦難以承受。電力行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展要有新思路，要適應(yīng)電力市場(chǎng)主體多元化的形勢(shì)，避免過去外延式粗放發(fā)展存在的高投入、低產(chǎn)出。需改變主要依賴行政手段和計(jì)劃管理的習(xí)慣做法，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的電源建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行開放的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)和投資主體多元化，政府不再逐項(xiàng)審批，主要從規(guī)劃、環(huán)保評(píng)價(jià)和市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面進(jìn)行管制，具體項(xiàng)目投資的可行性和經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)，由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)情況自主判斷，自主承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)2004年政府工作報(bào)告提出的，建立起市場(chǎng)引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。

　　在電力市場(chǎng)建設(shè)方面，應(yīng)在健全區(qū)域電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的電力市場(chǎng)；發(fā)電環(huán)節(jié)率先引入競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；售電環(huán)節(jié)逐漸引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)終端用戶能夠自由選擇供電商。要發(fā)揮市場(chǎng)化的電價(jià)機(jī)制對(duì)投資的引導(dǎo)作用，促進(jìn)電力體制改革預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　利用資本市場(chǎng)促進(jìn)電力行業(yè)的改革和發(fā)展

　　2004年年初國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，闡述了大力發(fā)展資本市場(chǎng)的重要意義，明確了推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的指導(dǎo)思想和任務(wù)，在完善相關(guān)政策、健全資本市場(chǎng)體系、豐富證券投資品種等多方面提出了重要指導(dǎo)意見。《意見》的出臺(tái)是長(zhǎng)期的、實(shí)質(zhì)性的利好，對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展將起到長(zhǎng)期的指導(dǎo)作用，有利于廣大投資者形成穩(wěn)定、正面的市場(chǎng)預(yù)期。

　　我國(guó)作為全球第二大電力市場(chǎng)，也是發(fā)展最快的電力市場(chǎng)，蘊(yùn)涵著巨大的發(fā)展空間，大量的投資主體已躋身其中。隨著電力體制改革的不斷深化，越來越多的電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)者深刻認(rèn)識(shí)到資本運(yùn)營(yíng)的重要性，已從傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯�產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本運(yùn)營(yíng)并重。借助資本市場(chǎng)，通過資本運(yùn)營(yíng)，可以對(duì)電力工業(yè)發(fā)展起到促進(jìn)作用：一是可以提高融資效率，吸納、整合社會(huì)零散資本，將社會(huì)資金有效轉(zhuǎn)化為電力長(zhǎng)期投資，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)模的快速擴(kuò)張，破除電力瓶頸約束，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的能源保障；二是可以優(yōu)化資源配置，按優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則整合不同類型的電力資產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)和重組，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整。針對(duì)當(dāng)前電、煤“打架”狀況，要從體制上打破條塊分割的行業(yè)壁壘，積極推進(jìn)煤電合營(yíng)，降低電與煤的交易成本，允許和鼓勵(lì)煤電資本的相互持股、參股和控股，利用不同資本的融合、兼并、重組，實(shí)現(xiàn)混合經(jīng)營(yíng)；三是可以加快電力企業(yè)實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，促進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)的完善和轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，提高企業(yè)整體素質(zhì)，鞏固在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位。四是可以促進(jìn)形成科學(xué)的電力監(jiān)管體制，投資者的監(jiān)督和期望將使電力企業(yè)面臨資本市場(chǎng)的壓力，這種壓力可傳導(dǎo)到監(jiān)管部門，使電力行業(yè)監(jiān)管手段和方式更能適應(yīng)電力工業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的需要。總之，利用資本市場(chǎng)、開展資本運(yùn)營(yíng)可以促進(jìn)電力企業(yè)加快實(shí)現(xiàn)大公司大集團(tuán)戰(zhàn)略，促進(jìn)電力行業(yè)改革，推動(dòng)電力工業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

　　我們應(yīng)該利用資本市場(chǎng)解決電力行業(yè)發(fā)展中存在的一些矛盾，把資本市場(chǎng)作為電力行業(yè)改革和發(fā)展的突破口，加快電力市場(chǎng)化的進(jìn)程。

　　實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)、電力市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，需要我們積極探索，不斷實(shí)踐和總結(jié)，希望本次研討會(huì)能在上述方面發(fā)揮推動(dòng)作用。

　　(來源：證券市場(chǎng)周刊 作者：國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)副主席邵秉仁 本文為作者在“投資中國(guó)論壇——電力行業(yè)與資本市場(chǎng)”研討會(huì)上的致辭)