電力行業(yè)改革和發(fā)展的深層次問題仍未解決

　　改革開放以來，我國電力工業(yè)快速發(fā)展，取得了很大的成績。截至2003年年底，全國電力裝機容量達(dá)到3.85億千瓦，發(fā)電量19080億千瓦時。在此期間，電力工業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。1995年以來，隨著鼓勵“多家辦電”政策的推行，地方、外商、私人等多種投資主體進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，國家“獨家辦電”的壟斷體制已被打破。2002年年底，原國家電力公司拆分為11家公司即2家電網(wǎng)公司、5家發(fā)電公司和4家輔業(yè)集團公司，標(biāo)志著電力市場主體多元化的格局已經(jīng)形成。

　　1998年后，我國電力供應(yīng)相對飽和。2003年以來，隨著國民經(jīng)濟保持持續(xù)快速增長，電力的“瓶頸”問題日益凸顯，除東北地區(qū)外，其余大部分地區(qū)電力供需形勢總體偏緊，局部地區(qū)季節(jié)性、時段性嚴(yán)重缺電。去年夏季用電高峰時期，全國較大范圍電力供需矛盾突出，先后有21個省份出現(xiàn)拉閘限電現(xiàn)象，全國最大日拉限電負(fù)荷之和超過4000萬千瓦。

　　2003年年初，為應(yīng)對已出現(xiàn)的電力供需再度偏緊的局面，國務(wù)院調(diào)整了電力建設(shè)“十五”規(guī)劃，計劃后三年內(nèi)每年新開工電源建設(shè)項目不少于2500萬千瓦，力爭3000萬千瓦。當(dāng)前,加快電力建設(shè)的同時，亦不乏隱憂，電源項目建設(shè)過熱且無序競爭、盲目上馬，尚未走出高投入、高成本、低效益的傳統(tǒng)投資方式，其后果可能是浪費資源、加劇我國資源短缺局面；與已經(jīng)過熱的鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)互為因果，埋下經(jīng)濟過熱的隱患。

　　電力發(fā)展的大起大落反映出了電力體制改革中隱含的一些深層次問題，雖然電力體制改革取得明顯進(jìn)展，但廠網(wǎng)分開僅僅是邁出了重要一步，與市場化的目標(biāo)仍相距很遠(yuǎn)。新組建的電網(wǎng)公司、發(fā)電公司仍沒有形成多元化的投資結(jié)構(gòu)，一股獨大，單一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，制約著企業(yè)經(jīng)營管理機制轉(zhuǎn)換和治理結(jié)構(gòu)改革，阻礙了資本的合理流動。投資與電價的計劃管理模式難以適應(yīng)電力市場發(fā)展的需要，不能發(fā)揮市場對電力資源配置的基礎(chǔ)性作用，電力市場的實際運行情況與電力體制改革的目標(biāo)仍存在很大的差距。

　　堅持可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀

　　剛剛結(jié)束的全國人大會議政府工作報告中提出7%左右的經(jīng)濟增長目標(biāo)，既考慮了保持宏觀調(diào)控目標(biāo)的連續(xù)性，也考慮了經(jīng)濟增長速度與能源、重要原材料、交通運輸?shù)葘嶋H條件的銜接，減輕對環(huán)境和資源的壓力。預(yù)計今年國民經(jīng)濟在保持快速增長勢頭的同時，結(jié)構(gòu)性矛盾仍將存在，能源緊張和資源配置結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象不會從根本上消除。因此，我認(rèn)為在確保宏觀政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時，必須拿出相當(dāng)大的精力來緩和或消解結(jié)構(gòu)性矛盾，經(jīng)濟工作的重點是質(zhì)量而不是數(shù)量，經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性將擺在突出位置。從服從和服務(wù)于國民經(jīng)濟全局的角度出發(fā)，電力工業(yè)發(fā)展要以人為本，樹立科學(xué)、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，重點解決好三個關(guān)鍵問題。

　　第一，制定科學(xué)、完整的電力發(fā)展規(guī)劃。十六大提出2020年GDP翻兩番的宏偉目標(biāo)，達(dá)到4萬億美元，屆時發(fā)電裝機容量需達(dá)到8-9億千瓦，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上要增加4.5-5.5億千瓦，電力投資發(fā)展面臨巨大的機遇，但必須與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌考慮，電力工業(yè)規(guī)劃必須是科學(xué)的、完整的體系。規(guī)劃要突出可持續(xù)發(fā)展的理念，要符合技術(shù)、經(jīng)濟、安全要求，符合環(huán)境生態(tài)要求，符合市場要求。

　　第二，注重協(xié)調(diào)發(fā)展。電力建設(shè)要在規(guī)劃引導(dǎo)下，處理好當(dāng)期供應(yīng)與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系。要充分考慮目前經(jīng)濟增長中重工業(yè)比重較高的特點，以及居民生活用電快速增加的趨勢，堅持電力建設(shè)適當(dāng)超前的原則，保證電力系統(tǒng)有足夠的備用容量，滿足經(jīng)濟增長的需要；要做到電源與電網(wǎng)發(fā)展相協(xié)調(diào)，改變輸、配電網(wǎng)相對薄弱的狀況；要注重電力發(fā)展與能源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，確定火電、水電和其他新能源發(fā)電的適當(dāng)比例關(guān)系，不斷優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，逐步改變煤電比重過高的狀況。

　　第三，借鑒國際上成功的電力體制改革經(jīng)驗，健全電力監(jiān)管體制，促進(jìn)電力行業(yè)和電力市場的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。未來電力工業(yè)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展方式，加快電力體制改革步伐，推進(jìn)電力工業(yè)市場化進(jìn)程，否則不僅經(jīng)濟后果難以估量，資源環(huán)境亦難以承受。電力行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展要有新思路，要適應(yīng)電力市場主體多元化的形勢，避免過去外延式粗放發(fā)展存在的高投入、低產(chǎn)出。需改變主要依賴行政手段和計劃管理的習(xí)慣做法，對競爭性的電源建設(shè)項目，實行開放的市場準(zhǔn)入制度，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)和投資主體多元化，政府不再逐項審批，主要從規(guī)劃、環(huán)保評價和市場準(zhǔn)入等方面進(jìn)行管制，具體項目投資的可行性和經(jīng)濟性評價，由企業(yè)根據(jù)市場情況自主判斷，自主承擔(dān)投資風(fēng)險，最終實現(xiàn)2004年政府工作報告提出的，建立起市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。

　　在電力市場建設(shè)方面，應(yīng)在健全區(qū)域電力市場的基礎(chǔ)上，逐步建立全國統(tǒng)一的電力市場；發(fā)電環(huán)節(jié)率先引入競爭，實現(xiàn)廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，建立公平的市場競爭機制；售電環(huán)節(jié)逐漸引入競爭機制，最終實現(xiàn)終端用戶能夠自由選擇供電商。要發(fā)揮市場化的電價機制對投資的引導(dǎo)作用，促進(jìn)電力體制改革預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　利用資本市場促進(jìn)電力行業(yè)的改革和發(fā)展

　　2004年年初國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，闡述了大力發(fā)展資本市場的重要意義，明確了推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的指導(dǎo)思想和任務(wù)，在完善相關(guān)政策、健全資本市場體系、豐富證券投資品種等多方面提出了重要指導(dǎo)意見。《意見》的出臺是長期的、實質(zhì)性的利好，對資本市場發(fā)展將起到長期的指導(dǎo)作用，有利于廣大投資者形成穩(wěn)定、正面的市場預(yù)期。

　　我國作為全球第二大電力市場，也是發(fā)展最快的電力市場，蘊涵著巨大的發(fā)展空間，大量的投資主體已躋身其中。隨著電力體制改革的不斷深化，越來越多的電力企業(yè)經(jīng)營者深刻認(rèn)識到資本運營的重要性，已從傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)樯�產(chǎn)經(jīng)營與資本運營并重。借助資本市場，通過資本運營，可以對電力工業(yè)發(fā)展起到促進(jìn)作用：一是可以提高融資效率，吸納、整合社會零散資本，將社會資金有效轉(zhuǎn)化為電力長期投資，實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模的快速擴張，破除電力瓶頸約束，為經(jīng)濟發(fā)展提供可靠的能源保障；二是可以優(yōu)化資源配置，按優(yōu)勢互補的原則整合不同類型的電力資產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)國有資產(chǎn)流動和重組，實現(xiàn)電力工業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整。針對當(dāng)前電、煤“打架”狀況，要從體制上打破條塊分割的行業(yè)壁壘，積極推進(jìn)煤電合營，降低電與煤的交易成本，允許和鼓勵煤電資本的相互持股、參股和控股，利用不同資本的融合、兼并、重組，實現(xiàn)混合經(jīng)營；三是可以加快電力企業(yè)實現(xiàn)股權(quán)多元化，促進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)的完善和轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營管理機制，提高企業(yè)整體素質(zhì)，鞏固在市場競爭中的優(yōu)勢地位。四是可以促進(jìn)形成科學(xué)的電力監(jiān)管體制，投資者的監(jiān)督和期望將使電力企業(yè)面臨資本市場的壓力，這種壓力可傳導(dǎo)到監(jiān)管部門，使電力行業(yè)監(jiān)管手段和方式更能適應(yīng)電力工業(yè)市場化發(fā)展的需要。總之，利用資本市場、開展資本運營可以促進(jìn)電力企業(yè)加快實現(xiàn)大公司大集團戰(zhàn)略，促進(jìn)電力行業(yè)改革，推動電力工業(yè)的市場化進(jìn)程。

　　我們應(yīng)該利用資本市場解決電力行業(yè)發(fā)展中存在的一些矛盾，把資本市場作為電力行業(yè)改革和發(fā)展的突破口，加快電力市場化的進(jìn)程。

　　實現(xiàn)電力行業(yè)、電力市場與資本市場的有機結(jié)合，需要我們積極探索，不斷實踐和總結(jié)，希望本次研討會能在上述方面發(fā)揮推動作用。

　　(來源：證券市場周刊 作者：國家電力監(jiān)管委員會副主席邵秉仁 本文為作者在“投資中國論壇——電力行業(yè)與資本市場”研討會上的致辭)