十屆人大常委會立法目標：基本形成中國特色社會主義法律體系

　　3月5日，十屆全國人大二次會議召開。屆時，《憲法修正案(草案)》即將提請會議進行審議。與此同時，本屆全國人大常委會的立法規劃也引起人們的普遍關注。

　　2003年3月19日，換屆后的十屆全國人大常委會第一次會議召開，全國人大常委會委員長吳邦國在會上提出，本屆全國人大及其常委會立法工作的目標是：基本形成中國特色社會主義法律體系，同時著重強調立法的重點是：提高立法質量。

　　全國人大法律委員會主任委員楊景宇，在十屆全國人大常委會第一次法制講座上解釋說，確定這樣一個目標主要是基于以下考慮：黨的十五大和十六大都提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的總體目標和要求。本屆全國人大任期屆滿距離2010年還有不到3年時間，應該確定一個承前啟后的目標，所以提出“基本形成”。改革開放20多年來，中國特色社會主義法律體系建設取得了很大成就，立法工作有了很好的基礎。

　　那么，中國特色社會主義法律體系都由哪些門類組成？怎樣才算“基本形成”？據專家介紹，關于法律門類劃分，九屆全國人大常委會組織了專題研究，并達成共識：中國特色社會主義法律體系包括七個門類、三個層次。

　　七個門類是：憲法及憲法相關法，民法商法，行政法，經濟法，社會法，刑法，訴訟與非訴訟程序法。三個層次指，以憲法為統帥，法律為主干，包括行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等規范性文件。

　　著眼于基本形成中國特色社會主義法律體系，列入本屆常委會立法規劃的76件立法項目，主要包括了三個方面的法律：對構成中國特色社會主義法律體系具有支架作用、必不可少的重要法律；適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，改革開放和現代化建設迫切需要、維護人民群眾切身利益迫切需要的重要法律；符合社會主義初級階段國情，客觀環境和立法條件比較成熟的法律。

　　據了解，其中列入本屆內審議的法律草案共有59件，還有17件作為研究起草、成熟時安排審議的法律草案。專家指出，這個立法規劃同時是滾動的、指導性的。有些立法項目雖然沒有列入規劃，但如果確有需要，立法條件也確實成熟了，可以列入年度立法計劃。如果確有必要，立法規劃本身也可以根據實際情況加以調整。

　　《憲法》將作14處修改

　　公民的合法私有財產不受侵犯；國家保護公民的私有財產權和繼承權；國家對土地實行征收或征用，并給予補償；國家尊重和保護人權……這些寫入《憲法修正案(草案)》的憲法性宣言，即將提請于3月5日召開的十屆全國人大二次會議進行審議。

　　在本屆全國人大常委會五年立法規劃中，憲法及相關法類共有10件。其中《憲法修正案》位列憲法類立法規劃的首位。憲法是國家的根本法，它規定國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務，具有最高的法律效力。憲法相關法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規范，主要包括4個方面的法律：有關國家機構的產生、組織、職權和基本工作制度的法律；有關民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度的法律；有關維護國家主權、領土完整和國家安全的法律；有關保障公民基本政治權利的法律。

　　人大制度研究專家、北京大學人民代表大會與議會研究中心主任蔡定劍指出，從這個立法規劃來看，構建、完善社會主義法律體系的憲法及相關類法律已基本具備：不僅有憲法本身的修改、完善，同時涉及到國家制度建設方面的一些法律，和對人大常委會議事程序的修改。

　　此次提請審議的《憲法修正案(草案)》，根據黨中央的建議，將對憲法進行14個方面的修改。

　　蔡定劍說，從目前的立法規劃來看，全國人大組織法、國務院組織法，這些涉及人大、政府組織和職權的有關法律，這次還沒有進入立法規劃。

　　緊急狀態法、物權法列入今年立法規劃

　　在這份五年立法規劃中，特別值得注意的是，排在《憲法修正案》第二位的是《緊急狀態法》。在中共中央《關于修改憲法部分內容的建議》中，將現行憲法有關條文中規定的“戒嚴”均修改為“進入緊急狀態”。《緊急狀態法》作為一部十分重要的法律，已列入今年全國人大常委會的立法規劃中。

　　伴隨著去年肆虐全國的非典疫情，緊急狀態一詞漸為國人所認知。緊急狀態，是指危及一個國家正常的憲法和法律秩序，對人民生命、財產安全構成嚴重威脅的危險事態。以往我們更熟知的“戒嚴”，僅適用于政治動亂、社會暴亂和其他嚴重騷亂引起的緊急狀態。“緊急狀態”是一種國際通行慣例稱謂，相比較于“戒嚴”范圍更寬，它適用范圍除了政治動亂、社會暴亂外，還包括重大自然災害、突發公共衛生事件和經濟危機等。

　　中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏指出，加強緊急狀態立法，意味著在緊急狀態期間，一切國家機關、社會組織和公民個人都必須以憲法和有關法律的規定為依據，自覺地行使特殊的權力或者權利，履行特殊的職責或者義務，從而提高全社會應急反應的水平和效率，并有利于公民權利保護。

　　將緊急狀態制度寫進憲法、抓緊緊急狀態立法，對此，憲法學專家給予了高度評價。蔡定劍認為，《緊急狀態法》屬于憲政法律，在一個憲政國家，政府的權力必須嚴格按憲法規定的權限和方式行使。當出現緊急狀態時，政府不可能按正常憲法狀態行使權力，需要一些特別的權力和對公民的憲法權利給予限制。

　　《緊急狀態法》把緊急狀態下對政府授權和對公民權利限制與保障納入法律調整范圍，這是一個國家憲政水平、法治化程度提高的重要標志。

　　已列入今年立法規劃，要抓緊制定的還有一部重要法律———《物權法》。

　　作為新中國首部民法典草案，它的制定備受矚目。2002年12月23日，民法典草案首次提請九屆全國人大常委會第三十一次會議審議。《物權法》被列為民法典草案第二編。專家指出，民法典的最核心部分就是物權法，因此，物權法的制定是建立和完善中國特色社會主義法律體系的重要內容。

　　引人關注的是，《物權法》對保護私人所有權作出專章規定，國家保護私人的儲蓄，保護私人投資以及因投資獲得的收益。

　　合法透明責任便民中立守信：行政法立法規劃勾勒法治政府“大模樣”

　　2003年12月17日，《十屆全國人大常委會立法規劃》正式對外公布。除了已經于此前獲得通過的《行政許可法》外，頗為引人矚目的是，《行政收費法》、《行政強制法》、《違法行為矯治法》等多部為各界翹首盼望已久的行政法律被列入了規劃。同時，《行政程序法》、《政務信息公開法》的制定，《行政訴訟法》、《國家賠償法》的修訂也被列入需抓緊研究起草、待條件成熟后適時安排審議的法律草案之列。“這就意味著，到2010年我國將形成比較健全的行政法律體系。這套法律體系，為政府到底如何依法行政、如何保護公民權利提供了一整套規則。”中國政法大學法學院院長馬懷德教授評價說。馬曾參與了多部行政法律的草擬工作。

　　始于上個世紀80年代至今的行政法律立法，確立了一個基本的價值取向：側重監督行政機關的行政行為，同時給受到行政機關侵害的公民提供救濟渠道。在規范行政行為方面制定了《行政處罰法》、《行政復議法》和《行政許可法》，在監督行政行為和救濟方面則制定了《行政訴訟法》和《國家賠償法》。“此次規劃，延續了我們一貫的價值取向。指向非常清晰，就是通過控制公權力、規范政府行政行為的方式達到維護公民合法權益的目的，這是行政法律立法的終極目標。”馬懷德說。

　　1990年起施行的《行政訴訟法》，首次讓老百姓擁有了“民告官”的權利；1995年的《國家賠償法》，第一次明確了行政機關應當對侵害老百姓利益的行為作出賠償；1996年的《行政處罰法》，嚴格界定了公安、工商等行政機關對公民和企業進行處罰的范圍和責任；1999年起施行的《行政復議法》，讓老百姓可以把損害自己利益的“紅頭文件”推上被告席。今年7月1日即將施行的《行政許可法》則比較清晰地規定了行政機關進行行政審批的權力邊界和行政責任。

　　在規范行政行為方面，還有一部分與“處罰”和“許可”等居于同等重要地位的行政行為，如行政強制、行政收費等，被納入此次立法規劃中。

　　行政強制的最大特點在于，行政機關可以運用強制措施直接剝奪限制公民的人身權和財產權。例如工商局、稅務局、公安局等可以動用查封、扣押、凍結、強制拆遷、強制清除、強制檢查、強制履行等權力。“甚至包括公安機關可以對醉酒人員采取扣留等強制約束，以及剛剛被廢除的收容遣送制度等等，跟老百姓人身自由權利和財產權利息息相關，不能不加以規范。”馬懷德解釋說。

　　簡單地說，《行政強制法》就是一部規定誰有權力采取強制措施、應依照何種程序進行行政強制、行政機關應為行政強制措施不當承擔何種責任的法律。

　　馬懷德的一個博士生曾經以行政收費為題進行過一次調研。讓這位博士失望的是，盡管付出了大量的時間和精力，但他仍然無法弄清一個地方到底有多少種行政收費項目，“一些紅頭文件規定的大量不合法收費，多如牛毛以致無法統計”。

　　20多年來，亂收費一直被列為疾頑難治的“三亂”之首。馬懷德認為，其癥結就在于缺乏專門的法律，對行政收費的正當程序作出嚴格規定。《行政收費法》就是要規定，誰有權力收費，確定行政機關的收費權需要經過何種程序，哪些費用可以收取，收取的費用如何上繳、如何使用等等。

　　行政機關亂收費的動力來自部門利益。“這部法律的作用在于，一方面可以嚴格界定哪些行政機關擁有收費的權力，另一方面，以法律的方式規定收支兩條線，如果收來的錢全部上繳國庫，行政機關亂收費的利益驅動就沒有了。”馬懷德說。《行政程序法》被視為行政法律中的“基本大法”。

　　馬懷德介紹說，行政程序法將規定一些行政活動中的基本原則，如公開、公平、公正，強調公民的程序權利和程序保障。凡涉及公民權益的事項，政府機關必須事先公示、聽證，事后必須作出結果說明，也必須為違反程序的行為承擔責任。“勞動教養制度曾經為社會穩定作出過巨大貢獻，但隨之出現的弊病也被廣為詬病。其癥結在于，從制度設計上，勞動教養權力被集中到公安機關手里，且沒有嚴格的裁定、申辯和聽證等司法程序限制，導致權力被濫用，公民人身自由權利被侵犯。”馬懷德透露，此次被列入立法規劃的《違法行為矯治法》，正是希望用符合正當程序的保安處分法律來取代勞動教養條例。

　　制定《政務信息公開法》，在每年一度的全國“兩會”上總是代表委員們關注的焦點問題。過去國家規定了保密為原則，公開為例外的保密原則。“這部法律應當規定公開為原則、保密為例外的基本原則。老百姓有獲知政府信息的權利，除了那些依法不能公開的事項外，其他應按照一定的程序全部予以公開，不依法公開的應追究行政機關的責任。”馬懷德認為，現代法治政府應該是一個透明的、公開的、陽光下的政府。

　　村委會主任是經村民集體民主選舉出來的，上級政府無權撤銷其職務。但浙江某地一位村委會主任卻被鎮政府一道行政命令就暫停了職務。該村委會主任一道行政訴訟狀狀遞到了法院，要將鎮政府告上法庭。令他沒想到的是，法院居然駁回了起訴。原因是，該案涉及政治權利，不屬行政訴訟法調整的范圍，不予受理。

　　此次，《行政訴訟法》的修訂也列入了立法規劃。馬懷德認為，修改后的《行政訴訟法》，應盡可能擴大受案范圍，將政治權利、社會權利和抽象行政行為等都納入到法律調整的范圍中來。此外，還應為法院的獨立審判和加大執行力度等提供制度保障，盡可能減少行政干預審判活動。

　　賠償程序不夠便利、標準過低、精神賠償規定存在缺陷等，一直是《國家賠償法》修訂中廣為社會各界關注的焦點問題。馬懷德告訴記者，這些都有望在《國家賠償法》的修訂中得到解決。《治安管理處罰條例》、《義務教育法》、《傳染病防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《建筑法》等法律的修訂也被列入了立法規劃。“這些部門法都是在上個世紀80年代制定的。當時都貫穿了一種錯誤的立法理念：法律是管理老百姓的。”馬懷德說，“我們現在的立法理念是，打造一個合法的、透明的、便民的、負責任的、守信的、中立的現代法治政府。”馬懷德一口氣用了六個關鍵詞來描述現代法治政府的“品格”。

　　社會保障類法：關注民生立法為民

　　《社會保險法》、《社會救濟法》、《勞動合同法》、《農民權益保護法》、《婦女權益保護法(修訂)》、《未成年人保護法(修訂)》，作為社會法類被列入立法規劃當中。

　　社會法是規范勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障方面的法律。社會法是在國家干預社會生活過程中逐漸發展起來的一個法律門類，所調整的是政府與社會之間、社會不同部分之間的法律關系。

　　有專家稱，沒有社會保障制度的建立就談不上建設小康社會，需加強社會保障類立法。蔡定劍分析認為，在立法規劃中列入社會保險法，或者對養老、醫療、失業、工傷保險分別立法，這表明對社會保障類立法的加強，這也是完善市場經濟法律體系所必備的。

　　在《憲法修正案》中，增加規定“國家尊重和保障人權”。蔡定劍認為，如何落實憲法規定的各項公民基本權利內容，顯得尤為重要。“這一點，相信會從屬于訴訟和非訴訟程序法類中的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《國家賠償法》等的修訂中，得到更好的保障和落實。”他強調。

　　選舉法：提高民主化程度

　　去年底，北京18區縣人大代表選舉中，出現20余位自薦候選人，最終許志永、聶海亮作為自薦候選人當選。此前，湖北、深圳等地的人大代表選舉中，同樣出現許多自薦候選人。

　　自薦參選人大代表，成為一種現象，這表明隨著社會經濟的發展，社會公眾的民主訴求愈發高漲，人們對選舉投入了越來越多的關注和參與的熱情。

　　然而，在這些自薦候選人參加選舉的過程中，也出現了一些引人關注的問題，暴露了現行《選舉法》中存在的一些問題。

　　2003年“兩會”上，許金和等39名人大代表聯名提交議案，要求修改和完善《選舉法》。他們指出，目前《選舉法》中有關“候選人介紹”、“選區劃分”、“選民登記”等條款，已不適應我國政治經濟和社會生活及選舉實踐的需要。

　　在本屆常委會立法規劃中，《選舉法》修改位列其中。

　　蔡定劍認為，《選舉法》的修改非常必要和迫切，從最近一次換屆選舉的情況看，很多方面已經不適應社會發展和公民民主訴求的需要。所以，通過修改《選舉法》，與時俱進，應該進一步提高選舉的民主化程度，從選區劃分、候選人的提名到正式候選人確定、選舉的競爭機制等各環節加以完善。“市場競爭產生優質產品，選舉競爭能出優秀人才。”蔡定劍認為，在確定初步候選人之后宜引入競選機制，因為候選人與選民見面、向選民宣傳自己是一個重要的環節。“有競爭才能出人才，競爭更加有利于產生負責任的、有能力的代表，更好地代表人民意愿。”他強調，“同時要完善法律，規范競爭，防止賄選等違法犯罪行為的發生。此外，為保障民主選舉、平等選舉，自由選舉、秘密投票應成為一個制度性的保障加以規范。”

　　有專家指出，選區劃分上，在計劃經濟時期，選區以單位來劃分，隨著“單位人”向“社會人”轉變，按單位劃分選區的做法應進行改革，實行按社區和居住地劃分選區的做法，以解決因戶籍所帶來的選舉權無法實現的問題，確保外地人、進城務工人員選舉權的落實。

　　司法體制：從回歸性改革進入到體制深水區

　　黨的十六大報告在談到司法體制改革時明確指出：“社會主義的司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。”

　　《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》的修訂，作為憲法及相關法類，列入五年立法規劃中。蔡定劍教授認為，兩院組織法的修改被提上議事日程，意味著給司法制度改革留有空間。

　　“上一屆立法規劃中兩院組織法也列入了，但沒有完成，這一屆常委會繼續列入，意味著司法改革有一些重大體制問題一時難以解決。”蔡定劍解釋說。

　　1999年10月22日，最高人民法院公布了《人民法院五年改革綱要》，這是人民法院首次以綱要形式對法院改革作出的系統規劃。目前，綱要所確定的39項改革任務已基本完成。

　　蔡定劍認為，已進行的司法改革有些措施是一種“回歸性改革”，即把法律中規定的原則落實下來，如公開審判、法官的審判權、嚴肅法官檢察官紀律等。而涉及司法改革的一些深層次問題，則有待深化和突破。蔡定劍指出，目前我國的司法改革已進入體制性改革的“深水區”。

　　首席大法官、最高法院院長肖揚曾深刻剖析了現行司法制度存在的主要問題：審判活動行政化、司法權力地方化、法官職業大眾化。

　　“一些群眾反映強烈的司法領域的問題，與這些體制性弊端不無關系。”蔡定劍認為，兩院組織法的修訂，為革除這些體制性弊端提供了可能性和契機。

　　據悉，第二個《人民法院五年改革綱要》已制定完畢，正在做進一步修改。去年兩會后，最高檢察院的五年檢察改革規劃也開始緊張起草制定。(中國青年報/崔麗 程剛 肖遙)