“三農”困境的成因在于城鄉二元結構，當一個完整的社會被人為地切分為農村與城市之后，二者就從未能站到同一個發展水平線上

　　“農民真苦，農村真窮，農業真危險。”——這句2002年出自時任湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平的話，已成為概括中國“三農”問題最經典的名言。寥寥數語，“三農”困境畢現。

　　“剪刀差”

　　在很長的一個歷史階段，中國農村居民收入一直以農產品銷售收入為主，尤以種植業生產收入為最重要。因此，1978～1996年間我國農村居民的收入增長，土地上農業生產力的解放做出了最大的貢獻。但農村居民飛速增長中的收入，卻又立刻成為國家經濟發展取向的奉獻品。

　　在過去以城市為中心的計劃經濟時代，城市需要什么，農村就種什么；城市需要多少，農村就種多少。種出來的農產品和農民所需要的工業品，則完全由國家訂價，國家定多少就是多少，農民沒有任何討價還價的余地，由是產生了從20世紀50年代以來就完全背離其自身價值的工農業產品價格剪刀差。

　　中共中央政策研究室、國務院發展研究中心的“農業投入”總課題組曾經做過估計：僅1979～1994年的16年間，政府通過工農產品剪刀差大約取得了15000億元收入，同期農業稅收入為1755億元，財政支農支出3769億元，政府提取農業剩余凈額為12986億元，平均每年從農業部門流出的資金凈額達811億元。

　　稅費重負

　　“剪刀差”的功能是向城市移農業利潤。在默默地向城市奉獻的同時，農民還一度承受著非常龐雜的稅費負擔。

　　在農村稅費改革啟動之前，中國農村稅費體系非常龐雜。以1998年為例，據國務院稅費改革工作小組辦公室統計，當年農民稅費總額為1224億元，包括農業稅、附加稅、特產稅、屠宰稅、“三提五統”(即鄉統籌、村提留)，教育集資以及以資代勞款、地方行政勞務收費、地方行政性收費。據統計，僅中央國家機關所制定的向農民收費的項目就多達99項，此外還有要農民出錢、出物、出工的升級達標活動43項。

　　還有各種類型的費用是農民在生產和生活中都不可避免的。比如建房，審批辦證收費項目就有10多個，每棟房子至少為之花費一兩千元，多達三四千元，該項費用較20世紀80年代初增長了上百倍。辦結婚證、準生證、上戶口收費要花200元～300元；農產品加工審批辦證收費也要上千元。甚至農民爭取到了國家專項資金，還要向項目的主管部門上繳項目管理費。

　　農民對此有形象的描繪：“一稅輕，二稅重，三稅是個無底洞。”

　　種地賠錢

　　然而，在農民稅費負擔日益降低的今天，農民人均純收入增長卻仍未能取得令人樂觀的回勇，反而繼續下跌。原因在于在農民收入中占較大比重的農產品銷售收入，由于主要農產品價格長期的低迷而增長乏力。

　　進入20世紀90年代以后，中國市場經濟逐步形成，國家逐漸放開了包括糧、棉在內的大部分農產品的購銷經營權，市場在農業生產中的調節作用日益增強。但隨著農產品產量的全面增長，農產品已由賣方市場轉到買方市場。幾乎所有農產品都呈現供過于求的狀況，農產品的價格也在1993至1995年達到頂峰之后持續下跌，農民收入因此呈現低增長、零增長或負增長狀態。

　　1998年，中國糧食流通體制發生了重大的改革，即按保護價敞開收購余糧、實行順價銷售和收購資金封閉運行三項政策。但由于1996年之后農產品價格持續低迷，各地也相應調低了糧食收購價格和保護價，農民的收入并未因此而得到保護，反而因為農業生產成本的連年上升，使得增收更加困難。

　　20世紀90年代以來，國家曾幾次大幅度提高農產品收購價格，但每每在農產品收購價格提高的次年，農用生產資料價格也全面上漲。因為國家在計劃控制農產品的同時，作為生產資料的工業產品已經在市場中自由訂價而無從限制了。由此，提高農產品收購價格給農民帶來的利好，被增幅更猛的農業生產成本所抵消。

　　以西北地區惟一的國家商品糧基地市咸陽市為例。根據陜西省咸陽市委信息調研科的一份統計數據，1995年～2000年，該市農業生產總費用由74.82億元又增加至127.08億元,年遞增速度為19.3%。而同期，農民收入的年遞增幅度為10.22%，費用增幅遠高于農民收入增幅。與此相應，2001年陜西省的小麥生產成本為255.03元,較上年增8.89%,其中畝物質費用為141.48元，比上年增加4.8%，畝用工作價為83.34元，較上年增加10.61%。

　　這是一個沉重的現實：在糧食主產區，農產品價格持續低迷，農民種糧無利可圖，已接近入不敷出的邊緣。

　　打工難

　　在農業生產收益日漸衰微的同時，一直迅速成長中的外出務工收入，曾是拉動農民收入進入快速增長通道的希望之路。

　　可是，1997年后，以“離土不離鄉”方式大量吸收農村勞動力的鄉鎮企業出現頹勢，大量鄉鎮企業破產。1998年鄉鎮企業新吸收的勞動力就比1997年減少了100萬。鄉鎮企業的低迷狀態導致了原來“離土不離鄉”的勞動力又回流到農業去。經營失敗的鄉鎮企業還造成村、鎮、鄉普遍高負債。

　　幾乎與此同時，20世紀90年代中后期后，逐漸嚴重的城市就業問題，使得農民外出務工的總人數增長緩慢，抑制了這一方式對農民收入的貢獻水平，使得這一塊收入增長乏力。

　　農產品增產，價格就會降低，增產也不會增收；勞動力轉移出現困難，農民現金收入增長停滯，城鄉差距就更加擴大。

　　失去土地，失去生計

　　在農村勞動力的非農就業受到限制的同時，失地農民的大量出現，形成了又一個龐大的失業群體。

　　這些年，中國城鎮化建設速度加快，農民在這個過程中被強行剝奪了土地。有專家估計，目前全國失地農民的數量可能超過2000萬人。他們從一個本可以通過土地的承包實現小康的農民，變成了無依無靠的失業者。

　　從上世紀90年代開始，全國興起大辦開發區的熱潮，當時全國每年流失的耕地數量在1000萬畝以上，人為的征地占用大約為500萬畝。

　　意識到這個問題的嚴重性，從1996年開始，中央嚴令限制新增征用土地，并且要求土地總量平衡。盡管如此，每年仍要征用大約200萬～300萬畝土地，如果按照大多數被征地區人均1畝耕地左右來計算，每年就有出現200多萬失地農民。

　　更可怕的是，由于征地過程中的補償過低，失地農民將至少是在短期內，面臨著就業、生活無著的景況。2001年，浙江省金華市新獅鄉道院塘村僅有的500畝土地，因為“城北工業園區”的建設而被全部征用。上級確定的土地補償款為每畝2.6萬元。經過村集體留存后，農戶最后拿到的土地補償款是每畝1.5萬元左右。這個補償標準已經高于浙江省的平均水平。

　　但農民的意見并未因此而減小。500畝被征土地共涉及農戶95戶，其中有93戶需要拆遷。村里給拆遷戶每戶安排宅基地100平方米，但建造房子每戶需繳納1至2萬元。由于土質疏松，光是打地基每戶的費用就需要4～5萬元，而每戶發到手的征地補償費和房屋拆遷費一共也就7萬多元。把房子造起來，補償費已所剩無幾，今后的生活一切又都從零開始了。

　　原中央農村工作領導小組辦公室主任段應碧在談到失地農民問題時就曾憂慮地說：“農民失去了土地就失去了最根本的就業崗位，在其他工作崗位上的競爭一般又都處于弱勢。”在外出務工的機會日益有限的今天，這份擔心已經成為眼下每一個失地農民所面臨著的現實。

　　自辦教育和醫療

　　在中國的傳統上，接受教育往往是改變自身命運的另一大契機，在農村尤其如此。然而，培養一個學生對于大多數農村家庭而言，無疑是一個非常沉重的負擔，甚至有學者在研究時提出了“教育致貧”的觀點。

　　據國務院發展研究中心的調查，中國的義務教育經費78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，省里負擔11%，中央財政負擔很少，不足2%。而事實上由鄉鎮所負擔的部分，主要來自農民每年所繳納的教育附加。再加上學雜費的支出，農民自己承擔了基礎教育的絕大多數費用。

　　所幸的是，通過將教師工資上收到縣財政開支、農村稅費改革取消對教育附加的征收，以及農村貧困地區在學雜費方面“一費制”的優惠政策，農民對于基礎教育的負擔已經得到了極大的減輕。但日益高昂的高等級教育所需費用，無疑是農民進一步提升自身勞動力附加值的一大障礙。

　　當然，所謂的“教育致貧”，可以看作是這一代農民為下一代獲取更高勞動收益所支付的成本，貧困中仍然孕育著希望。但任何一個農民都將面臨的隱憂是“因病致貧”。

　　長期以來，中國的衛生資源80%集中在城市，其中2/3集中在大醫院。2000年農村人均衛生事業費12元，僅為城市人均衛生事業費的27.6%。中國農村人口占全國的近70%，花費的衛生費用只占衛生總費用的33%，七年內平均每年下降兩個百分點。1991年到2000年，全國新增衛生經費投入中只有14%投入到農村，而14%中的89%又成了“人頭費”，真正專項的農村衛生經費只有1.3%。

　　20世紀80年代以后，隨著醫療衛生體制逐步走向市場化，農民幾乎完全是自費醫療。醫療費用的攀升，超過了農民實際收入水平的增長幅度。河南省農調隊對六個鄉鎮、12個村、580個農戶的調查顯示,1990年到2001年，農民人均純收入由537.2元增加到2020.0元，扣除物價因素增長了2.8倍；同期農民人均醫療費用支出由19.9元增加到90.7元,增長了3.6倍,占農民人均純收入的比重由3.7%上升到4.5%。因為負擔不起高額的住院費用，有12%的農戶有病人需住院而未住院治療。醫療費用的快速、大幅上升，成為農民沉重的經濟負擔。由于沒有適當的保障體系安排，農民得到的醫療服務水平遠遠低于城鎮居民，其經濟風險卻大大高于城鎮居民。

　　在城鄉二元社會結構下，中國城鄉的反差是巨大的。當一個完整的社會被人為地切分為農村與城市之后，二者就從未能站到同一個發展的水平線上。雖然過去的種種制度安排損害了農民利益，但中國的農民仍在傾盡每一分力量努力改善著自己的生活。面對巨大的利益格局調整，“三農”領域新秩序的建立仍然至為艱難。

　　中共中央“三農”一號文件：記載中國農村改革歷史進程

　　中共中央、國務院每年都會向黨內下發一號文件，以顯示當年的中央工作重點和最關注的問題。

　　1982年1月1日，中國中央發出第一個有關“三農”的一號文件，明確肯定了“雙包”(包產到戶、包干到戶)制，而且說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。中國農村從此進入了前所未有的發展時期。

　　此后，中央又連續發出四個有關“三農”的一號文件：

　　1983年一號文件，指出家庭聯產承包責任制“是在黨的領導下中國農民的偉大創造”；

　　1984年的一號文件，強調繼續穩定和完善聯產承包責任制，延長土地承包期，使農民吃上了長效定心丸；

　　1985年的一號文件，主要內容是調整農村產業結構，取消30年來農副產品統購派購制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策。還將農業稅由實物稅改為現金稅；

　　1986年的一號文件，肯定了農村改革方針政策的正確性，針對農業面臨的停滯、徘徊和放松傾向，強調進一步擺正農業在國民經濟中的地位。

　　連續五個一號文件，記載了中國農村改革的歷史進程和前進步伐。此后，一號文件再未提到農民問題。而在今年，一號文件再次針對“三農”問題并以促進農民增收為主題，表明中國“三農”問題已到關鍵時刻。

　　來源：《財經》雜志作者：胡一帆