中新網(wǎng)6月23日電 《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)昨天全文發(fā)布，今天的北京媒體對此辦法作了解讀。
北京青年報采訪民政部專家組成員、社會福利專家、北京大學(xué)社會學(xué)系教授夏學(xué)鑾。夏教授將此辦法與1982年發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(以下簡稱《收容遣送辦法》)做了認真對比，用“耳目一新、充滿人文關(guān)懷”來形容剛剛發(fā)布的《救助管理辦法》。
夏學(xué)鑾說，1982年的《收容遣送辦法》是“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結(jié)”。在實際操作中，“救濟、教育、安置”的目的并未達到，收容遣送單純成為了城市管理控制的手段。而《救助管理辦法》的第一條提出“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度”，明確點出了對流浪乞討人員實施救助的福利性質(zhì)。
“救助站”是《救助管理辦法》中出現(xiàn)的新名詞。夏學(xué)鑾教授表示，救助站的性質(zhì)應(yīng)該是流浪乞討人員的暫時庇護之所與危險緩沖地帶，因此辦法中提出它是一項“臨時性社會救助措施”。受助人員在救助站停留的時間是有限的，他們離開救助站的標準應(yīng)該是“心理穩(wěn)定、情緒恢復(fù)”，并且身體達到一定的健康標準。與國外的“濟貧院”、“貧困院”等不同，救助站并不為受助者提供就業(yè)機會，“不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動”。為“救助站”提供運行保證的是“救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算”的條款，這樣就能有效避免曾經(jīng)出現(xiàn)的收容遣送站對被收容者敲詐、勒索、侵吞財物的情況。
兩個辦法對比給人印象最深的不同之處在于《收容遣送辦法》用大量篇幅提出的是被收容人員應(yīng)該遵守的種種規(guī)定，而《救助管理辦法》則側(cè)重于受助人員的權(quán)益保護。夏學(xué)鑾教授說，《救助管理辦法》中針對殘疾人、未成年人、老年人特別是女性受助者細致入微的關(guān)照以及對受助者人身、財產(chǎn)等合法權(quán)益的保障，充分體現(xiàn)了鮮明的人性關(guān)懷和法制意識。特別值得關(guān)注的是，《救助管理辦法》詳盡地規(guī)定了救助站工作人員的職責(zé)及“八不準”職業(yè)規(guī)范，非常有助于他們樹立人文關(guān)懷和福利關(guān)懷的嶄新形象。
夏學(xué)鑾教授還表示，《救助管理辦法》可操作性很強：《收容遣送辦法》中規(guī)定被收容者將被遣送回原戶口所在地，而《救助管理辦法》中則提出“勸導(dǎo)受助人員返回其住所地或者所在單位……對無家可歸的，由其戶籍所在地人民政府妥善安置”，這一規(guī)定就是在承認當前社會流動現(xiàn)實、戶籍制度逐漸松動的前提下作出的；《救助管理辦法》還確立了民政、公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門聯(lián)合辦公的方式以及縣級以上的全國性救助網(wǎng)絡(luò)，并“鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”，這些都是流浪乞討人員能夠隨時隨地得到救助的有力保證。
中國青年報則采訪了曾參與新《辦法》意見征詢的中國政法大學(xué)法學(xué)院院長馬懷德教授，剖析了其中表現(xiàn)出的5項重大變化。
一、立法宗旨由收容強制變?yōu)榫戎栽?/p>
馬懷德教授說，原來的《收容遣送辦法》體現(xiàn)的是一種維護社會秩序的功能。而該制度在執(zhí)行中又發(fā)生變形，更加重、附加了很多行政和社會治安管理的功能，離其原本的救濟功能越來越遠，已不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的要求。“現(xiàn)在的《救助管理辦法》，取消了強制功能，把救助完全變成了一種自愿行為，實行來去自由的開放式管理，只要是符合被救助對象的條件，都可以求助。救助站必須提供及時的救助，是一種純救濟性措施。”馬懷德說。
辦法中第二條規(guī)定，“救助是一項臨時性社會救助措施。”對于臨時性，馬教授解釋說：“救助站不可能對救助的人員養(yǎng)一輩子。這是短時間內(nèi)的救濟措施，最終的救濟還是要落到戶籍所在地的地方人民政府或其家屬那里。”
二、公安機關(guān)淡出救助管理領(lǐng)域
馬懷德說，過去收容遣送工作中公安機關(guān)的行政化色彩很濃，從頭到尾都有公安介入，都需要公安機關(guān)行使強制措施。“現(xiàn)在公安機關(guān)的職能被大大限制，到了幾乎淡出的地步。”
馬懷德指出，在《救助管理辦法》中，公安機關(guān)只出現(xiàn)了兩處，第四條中，公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。第五條：公安機關(guān)和其他有關(guān)行政機關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應(yīng)當引導(dǎo)、護送到救助站。“可見，公安機關(guān)只有告知、引導(dǎo)、護送義務(wù)，不能命令、要求、指示，沒有任何強制色彩在其中。可以說，這表明公安機關(guān)的強制管理職能從救助管理當中退出。公安機關(guān)與交通、衛(wèi)生、城管部門，甚至一個普通公民的功能和作用是一樣的，不再體現(xiàn)治安管理特色的功能。”馬懷德說。
三、救助管理對象嚴格界定為城市中生活無著的流浪乞討人員
“在過去的收容遣送辦法中，由于沒有明確界定對象范圍，導(dǎo)致被收容遣送人員一度擴大化。這次明確規(guī)定救助對象為城市中的生活無著的流浪乞討人員。”馬懷德說，“當然，流浪乞討人員也很復(fù)雜，有的以此為生，白天流浪乞討，晚上花天酒地。因此，不是所有流浪乞討人員都可以來救助站免費吃住，只對生活無著的人員采取臨時性救助措施。界定范圍比過去更窄、更明確。”“對農(nóng)民工來城市尋求工作或走親訪友的，要嚴格區(qū)別，界定在被救助范疇之外。以有無暫住證等作為收容遣送條件的現(xiàn)象，更是一去不復(fù)返。”馬教授說。
四、救助站吃皇糧，不再吃雜糧
縣級以上城市人民政府應(yīng)當采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應(yīng)當將救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，予以保障。馬教授說，這條規(guī)定非常重要，救助站的所有經(jīng)費，必須列入財政予以保障。“這是在過去很多行政法規(guī)中都不曾寫到的一點，這意味著救助站從此改吃皇糧，不再吃雜糧。”
過去《收容遣送辦法》在實施中出現(xiàn)的一個重要問題是，收容遣送站因為經(jīng)費不足，出現(xiàn)了很多制度性漏洞和腐敗問題，工作人員敲詐勒索被收容人員，以此作為創(chuàng)收的手段，敗壞了制度的名聲。“這次明確，救助站作為全額撥款的事業(yè)單位，所需經(jīng)費由國家劃撥，財政要加大投入，可能是不小的投入。”
此《辦法》中同時寫明，國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員。“這是一種立法上的政策引導(dǎo)，說明國家希望今后救助工作社會化，不光是政府，還鼓勵支持個人、社會組織從事這項工作，為今后的救助工作社會化埋下伏筆。”
五、對救助站監(jiān)督加強被救助人員義務(wù)減弱
“在《收容遣送辦法》中，我們更多地看到的是對被收容遣送人員的義務(wù)要求，而在《救助辦法》中大部分義務(wù)是給救助站規(guī)定的，如救助站應(yīng)根據(jù)受助人員的需要提供5項救助，如食物、住處等。并強調(diào)應(yīng)當按性別分室住宿，女性受助人員應(yīng)當由女性工作人員管理。救助人員的職責(zé)與被救助人員嚴格區(qū)分，違反職責(zé)要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
此《辦法》中進一步明確救助站義務(wù)和被救助人員權(quán)利，更多地規(guī)定了救助站人員的義務(wù)、職責(zé)，而對被救助人員規(guī)定得很少，只在第十六條中予以規(guī)定。以上這些變化，表明現(xiàn)行辦法與《收容遣送辦法》的本質(zhì)區(qū)別在于，從承擔(dān)社會治安管理功能的國家管制性措施，變成一種純粹的救助措施。這是根本性質(zhì)的重大變化，其意義在于正本清源，體現(xiàn)了我們政府在執(zhí)政觀念上的轉(zhuǎn)變，由過去的權(quán)力政府，強調(diào)管制、控制、管理，正在轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府、服務(wù)政府。
從6月18日國務(wù)院原則討論通過，到20日總理簽發(fā)，再到22日公布，馬懷德教授對國務(wù)院出臺這一法規(guī)的速度表示驚訝，對這個辦法將收容遣送的治安功能轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾木戎δ艿膹氐仔员硎举澷p。
6月16日，應(yīng)松年、馬懷德等教授受國務(wù)院邀請，就辦法草案進行了討論。馬懷德說，此前是一個16條的草案，“當時已經(jīng)相當完善了，專家們又對一些具體條文和語句措辭提出了意見和建議。”“當時我提出，應(yīng)明確規(guī)定不得收費，也不得向受助人員其親屬或者所在單位收取費用；不得組織生產(chǎn)勞動，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動；不得打罵被救助人員，不得唆使他人打罵，不得扣壓被救助人員的申訴材料及證件等。”馬懷德說，因為此前收費、組織勞動、打罵人員這種現(xiàn)象受到詬病頗多。這些意見都被充分采納，并在正式條文中予以體現(xiàn)。
馬懷德介紹說，并不是孫志剛事件發(fā)生后，國務(wù)院才組織著手《辦法》的制定。事實上，對《收容遣送辦法》的修改早在1997年、1998年就開始啟動了。孫志剛案的發(fā)生和其后的公民、學(xué)者上書，對該辦法的早日出臺起到了催生作用。
專家指出，政府從權(quán)力本位到義務(wù)本位的重大變化，是從更多強調(diào)維護社會秩序的“警察國家”向福利國家的轉(zhuǎn)變，政府的職能更多地體現(xiàn)在為百姓安居樂業(yè)、自由生活提供福利。這與新一屆政府明確執(zhí)政理念，樹立親民、利民形象的做法一脈相承。
收容遣送制度退出歷史舞臺，從某種程度上可能會帶來治安管理功能的制度缺位。馬懷德建議，應(yīng)制定《保安處分法》，采用司法化程序，對一些輕微違法人員采取限制人身自由的法律手段，以發(fā)揮治安管理作用。
