(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　文／李靜

　　2010年1月27日，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布通知，國務(wù)院決定成立國家能源委員會(huì)。

　　早在2008年3月國務(wù)院大部制機(jī)構(gòu)改革中，國家能源委員會(huì)就列入了新設(shè)機(jī)構(gòu)方案中，外界普遍看好將在當(dāng)年兩會(huì)期間推出，結(jié)果卻是新設(shè)機(jī)構(gòu)中最后一個(gè)成立的。

　　“已經(jīng)宣布兩年，也應(yīng)該成立了。我覺得都有點(diǎn)晚了。”國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高世憲對《瞭望東方周刊》說。在能源委遲遲未能推出的日子里，中國相繼爆發(fā)電荒、煤荒、油荒等一波又一波的能源危機(jī)，2009年年底更爆出天然氣荒。

　　當(dāng)能源問題已上升為關(guān)乎國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心問題時(shí)，能源委的成立成為必然。2009年年底，輿論紛紛猜測能源委即將成立，并預(yù)測將由一位主管能源領(lǐng)域的國務(wù)院副總理擔(dān)任委員會(huì)主任。

　　終于揭開面紗的國家能源委員會(huì)超乎預(yù)想。在規(guī)格上，不僅國務(wù)院總理溫家寶親自掛帥，與副總理李克強(qiáng)分別出任能源委的正副主任，能源委的委員構(gòu)成也堪稱陣容強(qiáng)大。21名委員中，囊括了外交部、商務(wù)部等20名正部級(jí)高官和1位中將，幾乎所有核心財(cái)經(jīng)部委首長悉數(shù)入選。

　　“小國務(wù)院”的全球戰(zhàn)略

　　“把能源委叫做‘小國務(wù)院’都不為過，國務(wù)院重要的部門都在里面了。”國家發(fā)改委能源研究所前所長、中國能源學(xué)會(huì)副會(huì)長周鳳起告訴本刊記者，此番“高規(guī)格”成立的國家能源委，幾乎動(dòng)員了一切可以動(dòng)員的力量來解決能源問題。

　　“能源科技目前是低碳轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵，納入科技部，有助于推動(dòng)新能源技術(shù)的開發(fā)；煤炭運(yùn)輸在國家能源供應(yīng)中占重要地位，納入交通運(yùn)輸部，可以加強(qiáng)電荒、煤荒等問題的解決；環(huán)境問題很多由能源開發(fā)利用引起，納入環(huán)保部，有利于節(jié)能環(huán)保。”周鳳起說。

　　這意味著，能源問題已是涵蓋國家各層面的戰(zhàn)略問題。其中最為突出的是在全球戰(zhàn)略的應(yīng)對上。作為世界第二大能源消費(fèi)國，隨著我國石油對外依存度突破50%的國際警戒線，以及天然氣進(jìn)口量的增大，中央越發(fā)意識(shí)到，必須從全球視野考慮能源戰(zhàn)略地位，協(xié)調(diào)各方力量。

　　于是，在國家能源委的這份組成名單中，外交部、國家安全部與軍方都被納入，成為關(guān)注焦點(diǎn)。

　　1月28日，能源委成立消息公布的第二天，有外媒評論稱，中國將把更多的力量用來提高海外能源交易的效率，而外交部是重要推手。外交部發(fā)言人馬朝旭隨即做出回應(yīng)，稱在推進(jìn)能源對外交往方面，確實(shí)將會(huì)發(fā)揮重要作用。

　　這種作用已是迫切需要。近年來，中國在國際上的能源布局越來越大，而應(yīng)對國際性能源摩擦的能力卻相當(dāng)有限。“外交部過去也參與能源國際合作，但都不正式。現(xiàn)在算是在能源委的框架下，給它一個(gè)固定的位置來推進(jìn)能源外交。”廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)分析說。

　　同樣廣受關(guān)注的，還有國家安全部部長與總參謀部副總參謀長的入列。外媒普遍推測，中國將更加靈活務(wù)實(shí)地運(yùn)用外交、安全、軍事力量保障能源安全，尤其在東海和南海油氣資源頻遭周邊國家覬覦的情況下。

　　“能源問題經(jīng)常會(huì)引發(fā)國際爭端。中國在海外的能源利益需要得到最高規(guī)格的保障，下一步就不是政府之間簡單談判解決的問題了，必要的時(shí)候，軍隊(duì)也要介入，特別是海軍要介入。如果我們拿破冰船和別人的軍艦對抗，顯然是弱勢的。”周鳳起說。

　　周鳳起提出，能源問題不再僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也不僅是供需平衡的問題，它更涉及外交、軍事、政治。可以說，幾乎涉及了有關(guān)國家命脈的所有問題。

　　能源委是否能源領(lǐng)導(dǎo)小組的翻版

　　國家高層對能源問題的重視由來已久。在能源委成立之前，國家也曾設(shè)立過類似的能源高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，特別是2005年成立的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　能源領(lǐng)導(dǎo)小組誕生時(shí)也擁有著相當(dāng)強(qiáng)大的陣容，國務(wù)院總理溫家寶親任組長，兩位副總理任副組長。

　　這一機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)被寄予厚望，外界認(rèn)為它將結(jié)束能源領(lǐng)域五龍治水的局面，能源新政將隨之啟動(dòng)。但事實(shí)上，在成立后的3年間，能源領(lǐng)導(dǎo)小組的作用并不明顯，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為小組務(wù)虛的層面較多，并沒有實(shí)際參與能源管理工作。在2008年的機(jī)構(gòu)改革中，它的職責(zé)最終全部劃歸新成立的國家能源局。

　　能源委是否會(huì)成為能源領(lǐng)導(dǎo)小組的翻版？“在定位上兩者沒有太大區(qū)別，都是要加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。只是這次能源委涉及的部門更廣泛了。”高世憲指出。

　　“不僅部門更加廣泛，能源委研究的問題也更廣泛，特別是更注重戰(zhàn)略性問題。”在周鳳起看來，能源委成立后，需要定期就一些重要戰(zhàn)略問題會(huì)商，比如石油進(jìn)口等。

　　這種定期會(huì)商制度一旦形成，能源委的決策機(jī)制將真正升級(jí)。“過去能源領(lǐng)導(dǎo)小組一年開一次會(huì)，頂多開兩次，大問題可以議論，但日常事務(wù)很難處理。”

　　而在林伯強(qiáng)看來，最關(guān)鍵的變化是能源委的“正式化”。以前領(lǐng)導(dǎo)小組就是臨時(shí)召開會(huì)議，更類似一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，“以小組的名義，在國家交往中走不出來。現(xiàn)在能源委是一個(gè)性質(zhì)更加穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)，在能源的問題上可以和別國正式交往。”

　　“這一點(diǎn)對于當(dāng)下的中國尤為重要，中國最緊迫的就是向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，而很多低碳技術(shù)需要國際合作，沒有高規(guī)格的正式機(jī)構(gòu)交涉顯然不行。”林伯強(qiáng)說。

　　能源局身份尷尬有待化解

　　多位業(yè)內(nèi)專家較為一致的看法是，國家能源委的決策執(zhí)行力將獲更大保障，這種保障來自執(zhí)行平臺(tái)的提升。

　　能源委與能源領(lǐng)導(dǎo)小組，兩者的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都是“能源局”。但在能源領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)期，“能源局”只是屬于國家發(fā)改委內(nèi)部的一個(gè)司局級(jí)單位。而現(xiàn)在的能源局已晉升為副部級(jí)單位，并“破例”在所屬部委下單獨(dú)設(shè)立黨組，有了相對的獨(dú)立性。

　　“能源委只是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體事情還是交由能源局來辦。能源局做得好與不好，直接影響著能源委作用的發(fā)揮。”高世憲表示。目前，已經(jīng)明確能源主管部門角色的能源局，在能源管理和決策上已開始著手一些富有成效的工作。

　　“現(xiàn)在的能源局，相對處在發(fā)改委利益之外，對改革的考慮更多了，特別是在推動(dòng)能源體制改革上認(rèn)識(shí)更加清晰。”中國能源網(wǎng)副總裁韓曉平說。

　　不僅如此，能源局也在想辦法制衡能源領(lǐng)域的壟斷企業(yè)。“起碼敢在明面上跟它說狠話，也敢跟地方說狠話。比如前段時(shí)間的煤炭問題，有地方利益在里面，需要從國家層面綜合協(xié)調(diào)。能源局至少是有意識(shí)地去協(xié)調(diào)這些事情。”韓曉平說。

　　然而，盡管能源局有這番努力，業(yè)內(nèi)對其更多的評價(jià)卻是“力不從心，表現(xiàn)平平”。對此，國家能源局局長張國寶曾在2009年年初的全國能源工作會(huì)議上坦言，要國家能源局實(shí)施對電力、煤炭、石油天然氣等行業(yè)的管理，困難較多。

　　“說實(shí)在的，能源局做得好與不好，都打不著板子，因?yàn)橘x予能源局的權(quán)力實(shí)在有限。”韓曉平指出，能源管理的權(quán)力分散在各部門，而各部門的利益、制度之間存在很大區(qū)別。

　　比如風(fēng)電上網(wǎng)問題。盡管《可再生能源法》明確規(guī)定，電網(wǎng)公司必須提供并網(wǎng)服務(wù)，但在執(zhí)行中，電網(wǎng)公司常常拒絕并網(wǎng)。理由是擔(dān)心并網(wǎng)后增加電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營成本。更深層的矛盾在于，國資委對電網(wǎng)公司的考核還停留在效益、國有資產(chǎn)保值增值等標(biāo)準(zhǔn)，電網(wǎng)公司怕影響自身利益，自然會(huì)推脫搪塞。

　　一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制是必需的，而本應(yīng)擔(dān)當(dāng)“協(xié)調(diào)人”角色的能源局卻常常遭遇尷尬。

　　能源局雖然升級(jí)為副部級(jí)，但能源領(lǐng)域的國有企業(yè)比如中石油、中石化，都是部級(jí)單位。“這些國企領(lǐng)導(dǎo)不少都是中央政治局委員、候補(bǔ)委員，能源局局長連中央委員都不是。如果去協(xié)調(diào)一些東西，有人就會(huì)問：黨的文件你看得見嗎？”韓曉平說。這時(shí)就需要一個(gè)部門來綜合協(xié)調(diào)，而且要有權(quán)威，“所以總理來擔(dān)當(dāng)，如果他協(xié)調(diào)不了，就沒人能協(xié)調(diào)了。”

　　在不少人看來，能源委的成立對于化解能源局的身份尷尬有特殊意義。“并不能說提升了權(quán)威，而是在協(xié)調(diào)的渠道上更順暢。未來能源局難以協(xié)調(diào)的重大問題，可以通過張國寶擔(dān)當(dāng)主任的國家能源委辦公室往上走。簡單說，就是給能源局提供了靠山。”林伯強(qiáng)指出。

　　能源戰(zhàn)略制定迫在眉睫

　　能源委成立后，最緊迫的任務(wù)是什么？1月30日上午，國家能源局副局長吳吟在出席“2010能源、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展”論壇時(shí)透露，國家能源委將牽頭制定國家能源戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　“歷史上一直在提能源生產(chǎn)滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，最近的煤炭工作會(huì)上還是這個(gè)提法。但能源尤其是煤等一次能源并不可無限開采，它受到水、環(huán)境容量等制約，能源與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展更為重要。”吳吟表示，此次將利用能源戰(zhàn)略促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一直以來能源生產(chǎn)滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的定位，或?qū)⒆兂山?jīng)濟(jì)發(fā)展考慮能源形勢。

　　“后危機(jī)時(shí)代，我國面臨著從高碳走向低碳的壓力。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)型，能源戰(zhàn)略的制定迫在眉睫，尤其是新能源戰(zhàn)略。”正在參與“十二五”規(guī)劃起草的國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部董小君說，在新的規(guī)劃中，新能源將有突破性的進(jìn)展。

　　現(xiàn)階段中國好比“進(jìn)入彎道”的賽車，要想超前，能源委能否為“新一代的能源體系”做出很好的設(shè)計(jì)，非常關(guān)鍵。

　　事實(shí)上，在目前世界范圍內(nèi)掀起的這場新能源革命中，中國的步伐并不落后，特別是風(fēng)電裝機(jī)容量連續(xù)五年翻番，2008年更是一舉躋身全球第四。然而，快速上馬的新能源，很快呈現(xiàn)出“產(chǎn)能過剩”景象。根據(jù)國家電監(jiān)會(huì)2009年8月的報(bào)告，全國風(fēng)電場普遍經(jīng)營困難，近1/3的風(fēng)電機(jī)組處于閑置狀態(tài)。

　　“出現(xiàn)這種狀況，正是因?yàn)槿狈σ粋�(gè)像能源委這樣的機(jī)構(gòu)，從國家戰(zhàn)略的高度上進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。”董小君說。

　　“它應(yīng)該會(huì)在技術(shù)層面有所介入，比如洲際互動(dòng)能源網(wǎng)這樣的模式。現(xiàn)在的新能源一上馬，各自為政。將來中國的能源網(wǎng)需要在國內(nèi)各地區(qū)之間，甚至與國際能源體系對接。誰能引領(lǐng)這樣的模式？只有國家能源委員會(huì)。”

　　不過韓曉平的評價(jià)頗有保留，他說，能源委所帶來的新機(jī)制能解決一些問題，但也不能寄予過高期望，“它畢竟還是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，我國能源管理體制不會(huì)因?yàn)樗�的成立有本質(zhì)的改變。”

　　(摘自《瞭望東方周刊》)