(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文／熊英

　　近年來，各地出現政府財政規模膨脹與公共產品供給不足并存的怪現象，因此“政府的錢是如何花的”已成為全社會關注的焦點。

　　“地方財政支出運行現狀的調查與分析課題組”于2008年8月至2009年3月間，在北京市人大常委會財經委的協助下，以北京地區市區(縣)兩級政府為樣本，走訪了市財政局、市審計局，東城、西城、海淀、平谷等區縣的人大和部分區縣的財政、審計、監察部門，并對十余名行政事業單位的財會人員進行了訪問調查，結合研究外省區市相關文獻資料，總結出目前政府財政支出的四大頑癥。

　　頑癥一：過度公務消費已成集體性活動

　　調查顯示，公款吃喝、公費旅游、建造高檔樓堂館所等巨大的公務消費已成為政府的一種慣常的集體性活動。

　　表征一，既得利益者對制度約束抵制或變相抵制。如出國考察在各行政事業單位基本上演變成為一種福利待遇，當財政部門要求削減出國考察經費時，便遇到了一定程度的阻力。公車改革的阻力最大，甚至出現了改革后財政投入更多而不得不叫停的情形。雖然各地具體改革方案不盡相同，卻具備同一個特征，即被改革的對象是主持改革的政策制定者和執行者。

　　改革失敗的原因在于：改革政策過多地考慮了如何補償既得利益者的損失，而忽視了現行制度和“改革”結果給公共財政和納稅人造成的損失和傷害。

　　表征二，對權力部門的約束無力。通常有能力建造高檔樓堂館所的都是政府、財政、稅務、法院等權力部門。比如，某地方財政局嚴重超標的辦公大樓項目經過了當地發改委、規劃局等四五個政府部門正式審批。當地紀檢監督部門分析，“因為財政局是一個權力單位”，相關部門都有“礙于面子、沒有堅持原則的問題”，從而形成了財政局怎么報就怎么批的狀況。對于地方政府職能部門的約束尚且如此，可想而知，對黨政“一、二把手”的約束自然更是無能為力。

　　表征三，由于現有制度的漏洞與不合理，行政事業單位常常出現“為了花錢而花錢”的情形。如某部門研究室的科研項目延期一年，但項目資金的使用期限并沒能延長。那么，根據制度要求，必須按原來的期限把錢突擊花光，花不完只好安排境內外公費考察。類似的情況屢見不鮮，一些單位集體公款吃喝的起因，往往也是為了要把錢花掉。

　　表征四，公共財政觀念的普遍缺乏。朋友聚會搶著買單，有一位站出來說：“我來付，單位能報銷。”于是大家欣然接受，甚至達成共識：能花公家的錢就不花個人的錢，“他人的便宜不能占，公家的便宜不占白不占”。當公共部門、兄弟單位、上下級之間，彼此用公款熱情招待成為一種時尚；當節假日前提醒下屬 “別忘了表示表示”成為一種常態；當上級部門到下屬單位，管吃管住管游山玩水成為一種習慣；當不同省份的同一系統單位間禮尚往來，互通有無，過度的公務消費就形成了一種集體性活動，加之“法不責眾”和“從眾心理”，公務消費問題難以治理。

　　頑癥二：年底突擊花錢，愈演愈烈

　　每年第四季度，各大商場、圖書大廈的“團購卡”處于“熱銷”狀態，前來購買的預算單位絡繹不絕。這只是“年底突擊花錢”的表現形式之一。“年底突擊花錢”的弊端是顯而易見的，它不利于財政資金的合理利用，造成浪費，影響財政支出預期效果的實現。近年來，“年底突擊花錢”呈現出愈演愈烈的趨勢。雖然，不同地區不同預算單位“年底突擊花錢”的情形不盡相同，在財政資金流量不大的基層地方政府，這類問題也不太明顯。但凡是急于在年底前將錢花完的“預算單位”莫不是一樣的初衷：擔心結余款若被“清零”，來年財政撥款數額可能會受影響。

　　造成這樣的結果，主要是預算的編制和執行中的幾種情況引起的：

　　第一種情況，預算單位的預算編制不實。在項目預算編制過程中，預算單位打出了太多富余，財政款撥下來后一時又安排不出去，只好年底突擊花錢。此類虛報預算的心理很容易分析，不是擔心未來不確定因素多、無法預測，必須留有余地；就是為了彌補公用經費不足；或者干脆是受利益驅動，財政資金多多益善，不要白不要。

　　第二種情況，預算單位前期執行緩慢。預算執行“前松后緊”是一種比較常見的現象。或是計劃做得較粗，前期工作抓得不緊；或是擔心錢不夠，前期不敢花；也有一些是客觀因素，如因政府采購時間較長使財務支出時間后移；部分項目因為相關手續一時沒能辦全，使開工時間后移從而造成財務支出后移；因工程項目的檢查驗收周期，或一些修繕項目(如院校的學生宿舍)只能在假期開工等自身特殊性問題導致的后移等。

　　第三種情況，部分財政資金撥付的時間較遲并且數額不確定。就預算單位而言，下半年還能從財政部門“要到”多少錢或者財政部門還能追加多少資金是一個未知數，有時部分財政資金撥付下來很晚(如11、12月份才到位)，從而致使年底突擊花錢成為必然之舉。

　　頑癥三：重分配輕效益，財政支出效率低下

　　近年來，隨著財政收入的逐年增加，構建和諧社會目標的確立，政府向民生建設方面的財政投入呈快速增長之勢。與此同時，各級政府財政支出效率低下的問題凸顯出來，主要表現在撥款緩慢、資金閑置、設備閑置、重復建設、重復撥款、財政投入的效益不高或者效果不明顯等方面。

　　從財政資金配置效率層面來看，決策失誤是導致財政支出效率低下的主要原因。“形象工程”、“政績工程”當中不乏勞民傷財、中看不中用的工程，大量財政資金配置項目因為缺乏科學論證和法定程序，造成重復建設、重復撥款，如2006年北京審計局抽查昌平等7個區縣的專項補助金的管理和使用情況，發現6個區縣有31個項目多頭或重復申報，涉及的補助資金達3.7億元。在基本建設投資方面，由于條塊分割，許多預算單位除了能從本級政府獲得財政資金，還可從上級行業主管部門獲得二次分配。加上缺乏統一規劃協調，以致經常出現“馬路不斷被開膛破肚”，就2006年4月14日至12月 22日，北京永定路路段就先后被4個管線單位，分4次挖掘過。失誤的決策不僅無法實現社會資源和公共資源的最優配置，還造成巨大的損失浪費。

　　從財政資金使用效率層面來看，資金閑置、設備閑置、工程質量差等問題，導致政府往往不得不投入更多的財力以達到預期的目標，財政宏觀調控和社會調整功能大打折扣，公共產品相對“昂貴”。如2006年北京市審計局抽查20所醫院 5.37億元設備購置項目資金使用情況，當年購置設備支出僅為2.61億元，新購設備中僅有3所醫院的設備全部投入了使用；2005年北京兩級財政在房山、懷柔、門頭溝、平谷、密云、延慶等6個區縣共投資1.23億元建設了1350個村衛生服務站，第二年抽查中，因缺乏醫護人員、運轉經費不足、前期選址不合理、未建設必要的工作生活設施等原因，有112個未投入使用(占抽查量的33%)。

　　許多政府投資項目前期工作不實，概預算很粗(甚至有的故意壓低概預算以爭取獲得批準之后再追加)、招投標制度不健全、施工監理機制沒有發揮應有作用，實際運作當中違法現象普遍，層層轉包、偷工減料、趕工期等問題經常發生，如剛交付使用即漏洞百出的北京西站就是實例。

　　頑癥四：屢審屢犯，法無威懾力

　　目前我國預算執行方面的審計工作，不可謂力度不大。但在超預算支出、虛列支出、挪用、擅自改變資金用途、預算執行緩慢等審計內容上的“屢犯”，許多被審計單位仍然“有恃無恐”。

　　調查中發現，財政支出中存在一些特別現象，如“合法不合理”等值得關注。例如，為了改變預算執行緩慢的狀況，北京市曾提出“時間過半任務過半”的要求，財政部門也出臺了相關配套措施。但在實際的財政支出過程中，卻出現了單純追求執行率而忽視了財政資金使用效果的問題，甚至還出現了“為了合法而違法”的奇怪現象。如某單位虛列支出，將尚未開工的項目款提前打入對方賬戶，然后再將款項打回來，以符合財政支出率方面的相關規定。

　　為了解決“合法不合理”的問題，預算單位采取了一些“變通”做法，于是又出現了“合理不合法”的情況。如因長期未作調整的差旅費標準導致的住宿超標“常態”；“事出有因”或“情有可原”的擅自改變支出用途或將專項資金調劑或者挪作他用等等。

　　在對審計部門的調查結果分析時還發現，科研項目的資金流向存在較為嚴重的問題。科研項目后期往往需要花費較大資金，為了不影響支付進度，目前“通常”的做法是先將項目資金提出來，用的時候再補上，從而造成賬面上顯示的資金流向經常與實際使用情況不符。如將一筆資金通過購買商場購物卡等方式提出來，結項后通過支付印刷費、專家評審費、招待費(餐費 )等費用又補了回去。利用項目資金購買日用消費品、甚至高檔消費品的情況十分嚴重，有的項目餐費占比重較大，也有將項目資金“私分”的現象。

　　一位承擔社科研究項目的科研人員解釋說，課題組成員不得提取勞務費的規定不切實際。現實中，項目負責人為了調動科研人員對申報項目和相關工作的積極性，一定要變相支付勞務費。同時，課題研究(尤其是社會科學)需要相關部門和人員的支持和配合，為了課題研究的可持續發展，餐費或招待費的發生是不可避免的。這也符合“人情社會”、“飲食文化”的國情。

　　點評：重在制度建設

　　形成地方政府財政支出四種頑癥的現實原因很復雜，其中制度層面值得關注。目前的財經制度存在很多缺陷，如法律制度缺位、法律規范之間有沖突、法律規定脫離實際、配套制度不科學或不嚴謹等。比如，為滿足依法增長教科文衛和農業等方面的法律條款(即“法定支出”的要求)，必須將財政收入的一定比例投入相關領域。而每年財政收入增長多少年底才能知道，因此超收收入難以納入預算管理。政府編制的財政收入計劃定得過低，致使年底財政超收部分過多，從而大大增加了財政突擊撥款的總量(北京市2007年財政收入計劃增長13%，但實際增長33.6%)；在專項轉移支付問題上，因其本身就具有不確定性的特點，資金量較大、撥付時間較晚，每年各級人大召開時間的差異性(下級人大先于上級人大召開)，使得下級政府難以將上級撥付的專項資金納入本級預算支出方案。監督“軟化”和問責“缺位”更為突出。調查顯示：“缺乏責任追究”是“屢審屢犯”的重要原因之一。實踐中，審計機關幾乎不會動用法律賦予的“行政處罰權”，甚至連“處罰建議權 ”都難以啟動。對尚未構成犯罪的個人行為，難追究責任，對單位行為的處罰更不易實現。缺乏“問責”的“監督”，“大事化小，小事化了”或雖寫入審計結果報告，但最終“黑不提，白不提”，使得許多預算單位并不害怕被審出問題資金。已經花掉的財政資金(如違規發獎金)，也是“潑出去的水”，一般難以追回。

　　其次，是普遍存在的預算編制不科學。“高報”預算是財務人員的一種普遍心態，擔心領導臨時決定要做什么事，屆時來不及做預算要不到錢。

　　第三，在預算執行方面，或過失為之，或明知故犯。有的是為其生存發展所迫。如某中學多年沒能給職工長工資，為了調動職工的積極性，將項目結余資金用來給職工發了獎金。有的是受利益驅動。如各級政府及其財政職能部門擁有財政資金支配權，同時又是一級預算單位，因此在財政資金分配上容易向本單位傾斜，并能夠得到其他相關權力部門的“照顧”。在針對預算單位財會人員設計的調查問卷當中有這樣一道題：“當領導的指示與財經紀律不一致時，您將如何做？”幾乎所有的答卷人都選擇了這樣的答案：“提醒領導注意，如果領導一再堅持，按領導指示做。”顯然，這也是一種明知故犯。此外，決策者和執行者的傳統做法、慣性思維以及陳舊的財政觀念，也是不可忽視的成因。有些領導干部養成了“拍腦袋”做決策的習慣。領導“拍板”時通常沒有“屢犯”的故意，經常還是在為百姓辦實事、辦好事。但是，由于忽視了決策程序和預算支出規則，其結果往往造成下屬部門的行為違法。

　　近年來，預算改革進展很快，但一些單位仍然沿用預算制度改革前的做法，如某學校一直保持設立“校長基金”。一位資深審計人員接受調查時表示，現在的各預算單位負責人并非沒有法律意識，只是其中許多人觀念轉變跟不上預算改革發展的形勢。如目前絕大多數人都意識到不能設“小金庫”，但是對于預算外資金應當納入預算管理缺乏正確的認識。事業單位的領導普遍認為，“既然資金來源不是財政撥款而是單位‘創收’，就應當由本單位自由支配”。(摘自《中國改革》）