南方日報：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

　　十八屆三中全會的《決定》關(guān)于加快完善現(xiàn)代市場體系的章節(jié)里提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，這一決策的直接目的是為了將土地溢價的收益歸還給農(nóng)村和農(nóng)民，以徹底解決目前各地在“土地財政”執(zhí)行過程中農(nóng)民利益過多受損的問題。但要實現(xiàn)政策制定的初衷，首先要處理好幾個關(guān)鍵性問題。

　　“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”需要首先解決主體性問題，談判主體是誰？擁有承包權(quán)、使用權(quán)的農(nóng)民是否有權(quán)與開發(fā)商談判？《憲法》第十條明文規(guī)定，農(nóng)村的土地是農(nóng)村集體所有，即主要是村民小組所有。農(nóng)民的宅基地只有使用權(quán)，而一般沒有市場上的轉(zhuǎn)讓權(quán)。按照市場經(jīng)濟的一般的法理，只有所有權(quán)，才可能衍生出轉(zhuǎn)讓權(quán)。除非得到所有權(quán)的主體授權(quán)，承包者才有可能獲得轉(zhuǎn)讓權(quán)。因此，在沒有得到農(nóng)村土地的所有權(quán)主體即村民小組或村民委員會授權(quán)的前提下，農(nóng)民是不能轉(zhuǎn)讓宅基地的使用權(quán)的。《土地管理法》對此也有明文規(guī)定。其他組織機構(gòu)，包括國務(wù)院，也沒有權(quán)利直接賦予農(nóng)民這個權(quán)利。另外，集體在法理上具有談判的主體權(quán)利，但是由于中央政府一再強調(diào)農(nóng)民的“承包權(quán)”、宅基地的使用權(quán)“長久不變”，集體也不可能繞過農(nóng)民，直接轉(zhuǎn)讓農(nóng)民閑置不用的宅基地使用權(quán)。

　　沒有地方政府的統(tǒng)籌如何應(yīng)對分散的談判？農(nóng)村的“建設(shè)用地”一般比較分散。兩畝建設(shè)用地，可能分散在村莊里的七八個地方。但是，一個自然村莊，由于半數(shù)以上的農(nóng)民外出打工，閑置的建設(shè)用地，確實大大降低了農(nóng)村建設(shè)用地的效率。但是，企業(yè)顯然無法利用這些極度分散的土地。并且，在流轉(zhuǎn)過程中，與農(nóng)戶的挨個談判也會非常困難。如果沒有政府或其他社會勢力介入，開發(fā)商根本無法支付如此高昂的談判成本，以獲得能夠開發(fā)利用的整塊土地。所以，今天的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，一般還是離不開鄉(xiāng)、村兩級組織。

　　這就產(chǎn)生了第二個問題，如果沒有地方政府的統(tǒng)籌和介入，“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”建成以后，誰來購買細碎的農(nóng)村“建設(shè)用地”，尤其是邊遠地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地？

　　如何實現(xiàn)建設(shè)用地的“增減平衡”？城鄉(xiāng)建設(shè)用地與耕地有密切的關(guān)系。現(xiàn)在的情況是，城市建設(shè)需要占用耕地，農(nóng)村農(nóng)民建房、建廠也要占用耕地，這種雙重擠壓是導(dǎo)致耕地資源迅速減少的主要原因。耕地是糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，中央政府不能容許耕地的“18億畝紅線”被突破。這種背景就要求各地在工業(yè)化、城市化的進程中，要實現(xiàn)建設(shè)用地的“增減平衡”。這是《土地管理法》第四章的一個基本思想。正常的情況下，農(nóng)村的建設(shè)用地，會隨著農(nóng)民城市化而逐漸減少。而城市的建設(shè)用地，會由于農(nóng)民的城市化而逐漸增多。這種消長的結(jié)果，城鄉(xiāng)建設(shè)用地保持平衡應(yīng)該沒有問題。并且還應(yīng)該是減少的速度要快于增加的速度。最后，耕地總量其實會增加。其原因是，城市建設(shè)用地的效率，要明顯高于農(nóng)村建設(shè)用地。

　　因此，在理論上，確實存在工業(yè)化、城市化與耕地保護之間的“刀刃路徑”。但是，在很多地區(qū)，卻很難實現(xiàn)建設(shè)用地的“增減平衡”。問題究竟出在哪里呢？

　　重慶的“地票”經(jīng)驗值得研究總結(jié)，“地票”制度是重慶“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”的一個重要的經(jīng)驗。它首先容許農(nóng)民和集體對閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進行復(fù)墾，然后可以獲得“地票”。“地票”在土地產(chǎn)權(quán)市場上流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)收入的85%歸農(nóng)民，15%歸集體。開發(fā)商在土地市場上購買了“地票”后，可以獲得在城市的建設(shè)用地的同等面積的使用權(quán)資格。而城市建設(shè)用地規(guī)劃是連片、整體性規(guī)劃，這就迎刃而解地克服了農(nóng)地的細碎性難題。按照重慶市長黃奇帆的說法，可以實現(xiàn)“耕地總量不變和建設(shè)用地總量不變”。同時，農(nóng)民的權(quán)益也在城市化的過程中得到了比較公平的保護。因此，重慶的“地票”經(jīng)驗，很值得研究總結(jié)。但重慶市政府并不是讓農(nóng)民或集體直接與開發(fā)商談判，而是一定要通過官辦的“重慶農(nóng)村土地交易所”。這是否“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”呢？

　　看來，由于中國嚴峻的農(nóng)地資源約束，改革難以回避政府的統(tǒng)籌與“樞紐”作用。關(guān)鍵是政府應(yīng)該如何做得更好。(胡靖 作者系華南師范大學“三農(nóng)”與城鎮(zhèn)化研究所所長、教授)