目前，我國絕大部分醫療機構均為國家所有，多元化投資、多渠道辦醫的格局尚未形成。盡管國家明確鼓勵民營資本進入醫療領域，但由于目前國家對民營醫療機構發展的配套政策和措施還不健全，民營醫療機構難以享有公平的待遇，在很大程度上限制了民營醫療機構的發展。從當前的情況看，民營醫療機構在發展中遇到的困難主要表現在以下幾個方面：

　　一是民營資本進入困難。各級政府都大力支持民營醫院發展，但由于在土地使用、稅收、準入、人事、社保等方面政策不明確和相互間缺乏有效銜接，以及存在人為設置障礙等原因，民營資本進入醫療市場仍較為困難。

　　二是民營醫療機構社會認同度低。由于民營醫療機構建立時間短，以及部分民營醫療機構存在的虛假廣告、誘導需求等違規經營現象，使社會對民營醫療機構的總體認同度較低，經營狀況不佳。即使在衛生行業內部，醫護人員也不認同民營醫療機構，難以接受進入民營醫療機構時個人身份的轉變，以及社會和學術地位的降低，因此民營醫療機構引進人才和留住人才較難。

　　三是民營醫療機構缺乏有效監管。政府加強監管、清除違規行為是扶持民營醫療機構健康發展的重要措施，但目前對民營醫療機構的監管仍有待加強。在絕大多數地區，政府加強了對民營醫療機構的準入管理，但缺乏對其服務質量、服務水平、收費、財務、技術準入和治療結果等的監管，缺乏對機構的合理評估和信息公布。

　　政策完善的未來取向

　　“下一步各級政府要本著投入與改革并重的原則，通過進一步完善投入機制，增加政府投入，優化資源配置，推動體制機制創新，實現當前我國醫改的目標。”這位負責人具體解讀說：

　　其一，科學界定政府與市場的職責邊界，充分發揮政府與市場的作用。總體上說，公共衛生服務屬于典型的公共產品，依靠市場機制難以解決，應通過政府籌資提供。醫療服務屬于準公共產品，既可以由政府直接提供，也可以由市場提供，但政府必須進行嚴格監管。

　　因此，在社會主義市場經濟體制的框架內，一方面，要強化政府對公共衛生和基本醫療的保障責任，以及對衛生醫療市場的監管責任；另一方面，要充分發揮市場機制的作用，打破政府壟斷局面，鼓勵和支持社會資源投入衛生醫療領域，多渠道壯大衛生醫療資源，滿足人民群眾的多層次醫療需求。具體來講，政府在衛生醫療領域的職責主要包括：

　　一是實施區域衛生規劃，合理配置資源，制定衛生醫療方面的法律法規，為全體居民提供醫療保障等制度安排，對衛生醫療實行全行業管理；二是組織和提供公共衛生產品，通過疾病預防控制、婦幼保健等公共衛生機構，向社會提供均等化的公共衛生服務；三是組織、支持實施基本醫療保障制度，分散疾病經濟風險，提高基本醫療服務的可及性和公平性；四是對醫療服務市場進行監管，干預醫療服務中的市場失靈和缺陷，規范醫療服務市場和醫療行為，實現醫療服務市場的公平、有序競爭；五是通過政策引導、稅收優惠等方式，積極引導社會資源參與醫療服務市場，鼓勵有利于促進健康和人力資本形成的醫療產品的供給。

　　當前及今后相當長時期內，應強化政府在建立基本衛生保健制度方面的作用。在公共衛生方面，由政府通過購買服務的方式向居民免費提供服務，所需費用由財政安排；在基本醫療方面，由公立醫療機構或非公立醫療機構提供服務，所需費用按成本收費，通過基本醫療保障體系補償。

　　其二，合理劃分各級政府之間的衛生投入責任。在事權劃分上，中央政府的職責主要是：衛生醫療方面的法律法規和重大政策的研究制定，衛生醫療服務的宏觀管理，全國性公共衛生事件的處理，以及支持重大的基礎性醫學科研活動等，其余政府職責由地方各級政府承擔。

　　在地方各級政府的事權劃分方面，將鄉鎮衛生院上收到縣級管理；將疾病預防控制等公共衛生工作的主要責任放到省一級；社區衛生服務、衛生監督和健康教育等工作由縣區統一管理；新型農村合作醫療、城鄉醫療救助原則上實行縣區級管理，城鎮職工基本醫療保險要盡快實現地市級統籌，逐步向省級統籌過渡。

　　根據上述事權劃分，應適當調整支出責任。與我國現行財政體制相適應，中央和省級政府應承擔更多的衛生支出責任。公共衛生特別是計劃免疫以及跨地區的重大傳染疾病防控等，中央政府應承擔主要投入責任。同時，中央政府通過專項轉移支付對農村和城鎮困難人員的基本醫療保障以及中西部地區基層衛生機構能力建設予以補助，并支持中醫藥振興發展和食品藥品市場監管。

　　省級財政對轄區內的公共衛生服務承擔主要責任，并對困難地區的基本醫療服務及困難人員的基本醫療保障予以支持；市、縣級財政直接承擔對公立醫療機構、農村衛生機構、城市社區衛生機構能力建設的補助支出以及困難群體的醫療保障補助支出，所需資金通過上級轉移支付以及本級財政統籌安排。

　　總體上看，考慮到公共衛生和基本醫療涉及經濟社會、城鄉協調發展的大局，在財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重日益提高的前提下，目前各級政府特別是省級和中央政府應該承擔更多的衛生投入責任。

　　其三，增加政府衛生投入，重點向公共衛生、農村衛生和社區衛生傾斜，同時支持發揮中醫藥的特色和優勢。使得政府衛生投入占GDP的比重以及占衛生總費用的比重與同等經濟發展水平的國家基本一致。

　　為此，各級財政部門要嚴格按照中央有關文件的規定，積極調整支出結構，努力增加財政衛生投入。各級發展改革部門在安排基建支出時，也要重點向衛生等社會領域傾斜，逐步實現在控制規模、嚴格審批的前提下，全額安排公立醫療機構基本建設和大型設備購置等支出，避免醫療機構依靠貸款、集資等方式盲目建設。

　　在增加政府衛生投入的同時，要重點調整投入結構。進一步加強公共衛生體系建設，在建立城市社區公共衛生經費保障機制的基礎上，逐步建立農村公共衛生經費保障機制，使城鄉居民都能享受到均等的基本公共衛生服務。建立重大傳染病防治經費保障機制，強化計劃免疫工作，擴大計劃免疫的范圍，更新計劃免疫疫苗的劑型，增加免費救治重大傳染病病種。

　　加強農村衛生和社區衛生服務能力建設，加大對農村衛生機構和城市社區衛生機構基礎設施建設、設備購置和人員培訓的投入力度，同時充分發揮中醫藥的優勢和作用。對于公立醫療機構，政府重點保障其開辦和發展建設支出包括房屋建設與修繕、大型設備購置等，事業單位養老保險制度改革前離退休人員的離退休費用，重點學科建設和政策性虧損補助等。

　　其四，轉變政府衛生投入方式，提高衛生投入效率。首先，政府對醫療服務的投入要加大對需方的補助力度。直接向需方提供補助既有利于確保社會成員人人享有基本醫療服務，避免貧困人口在患病時因缺乏支付能力而被剝奪基本生活甚至生存的權利，保證醫療服務的公平性和可及性，也有利于理順醫療服務市場的供求關系，提高服務效率，促進醫療機構的健康發展。因此，在保留對公立醫療機構給予必要補助的前提下，政府應從主要補助供方向主要補助需方轉移，并根據醫療保障制度建設情況逐步加大力度。

　　其次，對公共衛生等領域的補助，政府主要通過購買服務的方式核定對供方的補助。改變現行對衛生醫療機構按人頭定額核定補助的“養人養機構”的補助方式，通過購買服務，根據衛生醫療機構提供服務的數量、質量及相關成本核定補助，建立“辦事養人”的投入新機制。建立科學合理的績效考評體系，由專家和居民對衛生醫療機構提供的服務進行量化考評，并以此作為核定政府補助的依據，以調動衛生醫療機構提高服務效率和資金使用效率的積極性。

　　其五，規范公立醫療機構改制，加強對公立醫療機構的財務監管。在確保公立衛生醫療資源數量能夠滿足公共衛生和基本醫療服務需求的前提下，有步驟、有計劃地引導社會資金對資源閑置嚴重、功能重疊明顯或布局不合理的公立醫療機構進行規范化改制。符合推向市場條件的公立醫療機構，可以采取整體出讓、產權置換等多種方式，推進產權主體的多元化。

　　理順公立醫院的產權關系，明確政府出資人制度，探索國有民營、公司托管、引入公司法人治理結構等方法進行公立醫院的管理體制改革。公立醫療機構的改制程序應當規范、透明、公開，防止暗箱操作。改制過程中，要認真做好清產核資、財務審計、資產評估、產權界定等工作。加強對公立醫療機構改制過程的監管，防止國有資產流失。要切實維護職工合法權益，確保社會穩定。

　　在規范公立醫療機構改制、適當壓縮公立醫療機構規模的基礎上，切實加強公立醫療機構財務監管，建立規范的公立醫療機構補償機制。

　　其六，進一步強化區域衛生規劃，滿足區域內居民的基本衛生醫療需求。區域衛生規劃的總體目標是以滿足區域內全體居民的基本衛生醫療需求、保護與促進健康為目的，對區域內機構、床位、人員、設備等衛生資源進行統籌規劃、合理配置，構建與本地區經濟社會發展水平相適應的，安全、有效、經濟、公平的醫療衛生服務體系和管理體制，改善和提高衛生綜合服務能力和資源整體利用效率。規劃必須具有可行性、客觀性、前瞻性和相對穩定性。

　　其七，發展民營醫療機構，多渠道鼓勵社會資金投入衛生事業。政府在保持公立醫療機構適當規模的同時，要在平等、公開、規范、有序的基礎上，鼓勵和引導具備一定資質和條件的私人資本、社會資本和外國資本等以各種方式參與部分公立醫院的改組改制，或者直接舉辦醫療機構，為不同層次的患者提供更多的選擇空間。

　　健全民營醫療機構的行業管理及配套政策，在稅收、土地、準入、醫保定點、人才引進、職稱評定、科研立項等方面要一視同仁。民辦醫療服務機構提供的基本公共衛生服務，可享受與公立醫療機構相同的政府補助。

　　完善醫療機構的分類管理政策。政府舉辦的醫療機構為公立非營利性醫療機構，政府不舉辦營利性醫療機構。民營醫療機構分為非營利性民營醫療機構和營利性民營醫療機構兩類，非營利性民營醫療機構主要提供基本醫療和公共衛生服務，營利性民營醫療機構提供多元化的醫療服務。同時，加強對民營醫療機構的監管力度，對民營醫療機構價格、服務質量、安全、廣告等進行全方位監管，促進民營醫療機構提高服務水平，取信于民。□