10月9日,國務院正式頒布實施《乳品質量安全監督管理條例》。條例完善了乳品質量安全管理制度,加強了從奶畜養殖、生鮮乳收購到乳制品生產、乳制品銷售等全過程的質量安全管理,加大了對違法生產經營行為的處罰力度,以及監督管理部門不依法履行職責的法律責任。

　　此前召開的國務院常務會議已經指出,“痛定思痛,必須深刻吸取教訓,依法重典治亂,下決心抓好從田地到餐桌每一個環節的監管,使我國食品行業的聲譽得以恢復,消費者的信心得以增強,人民生命健康得到可靠的保障。”基于這樣的思路,條例明確規定,監管部門對乳品要定期監督抽查,公布舉報方式和監管信息,并建立違法生產經營者“黑名單”制度。發生乳品質量安全事故,造成嚴重后果或者惡劣影響的,對有關人民政府、有關部門負有領導責任的負責人依法追究責任。

　　條例為確保乳品質量安全提供有效的法律制度保障,給渴求乳品安全和食品安全的廣大消費者帶來莫大的安慰和切實的希望,同時,也引發了人們對構建更加嚴格規范的食品安全法律體系的新期待。

　　奶站監管之亂

　　此次嬰幼兒奶粉重大食品安全事件的“原罪”點是長期處于監管盲點的奶站。據“三鹿集團重大食品安全事故專案組”調查,在原奶中添加三聚氰胺等物質,主要發生在牧場、養殖小區、奶站(廳)等原奶儲存、運輸環節。警方介紹,一些奶站、擠奶廳的不法經營者為使鮮奶蛋白質檢測指標合格,向鮮奶中摻入三聚氰胺。截至10月8日,警方已將36名犯罪嫌疑人予以刑事拘留,檢察機關已經批準逮捕27人。

　　“這次事件再次警告我們,在食品安全監管流程的設計和監管權力的配置上是有缺陷的。”曾參與食品安全法立法討論的北京大學法學院教授王錫鋅告訴記者。我國一直把食品安全的監管流程切割成幾塊,實行分段監管。王錫鋅分析說:“奶站好像應該由農業部去管,但農業部主要是管奶牛養殖場;原料奶供應像是銷售,但它不是在市場上銷售,而是固定提供,所以工商不管;質檢部門只對產品質量負責,也不管原材料。這里的確存在監管空白。”

　　監管體制始終是食品安全領域爭論的焦點。質疑者認為,分段監管最大的弊端在于部門之間職責交叉,互相推諉,導致漏洞百出。奶站就是一個典型的例子。食品專家、中國農業大學食品科學與營養工程學院院長羅云波直言:“很多奶站甚至沒辦營業執照,沒有準入門檻,比開餐館還容易!”

　　王錫鋅指出,對食品安全進行有效監管的前提是確立監管目標,監管體制的設計必須為這個目標服務。“顯然,最終目標是保護消費者的生命健康。要想保證食品在消費的時候是安全的,那么從田間到餐桌的任何一個環節都不能存在監管空白,因此有必要對監管權力進行集中化的配置。”

　　支持者則認為,監管機構整合的難度太大,分段監管更具操作性,也利于實現相互制衡。“分段監管沒什么不好。”清華大學公共管理學院于安教授在接受記者采訪時表示:“如果不是分段監管,這次事件被瞞報的時間可能更長。”

　　于安說:“分段監管的難題是職責交叉,為了解決這個難題,需要明確一個牽頭單位。”事實上,相關機構的職責調整已經展開:日前公布的衛生部“三定”方案明確規定,由衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的職責。8月底二審的食品安全法草案也對上述調整進行了確認。

　　除了逐步理順政府的監管體制,外部的監督也不能忽視。王錫鋅提出,法律上應該有相應的條款來鼓勵和培育食品行業協會、消費者維權組織,并為他們提供支持。“這樣一些協會和組織在危機預防和控制上能起到政府起不到的作用,是社會化管理的重要力量。立法上如果能做到,將是食品安全領域重大的體制創新。”

　　免檢制度之弊

　　“傾向于取消免檢制度……免檢標志較大幅度的貶值具有相當的可能性。”深圳大學法學院應飛虎教授曾在今年第3期《中國法學》雜志上發表《對免檢制度的綜合分析:堅持、放棄抑或改良?》一文,并提出了上述政策建議。僅僅過了幾個月,預言成真。9月18日,問題奶粉事件曝光一周后,國務院宣布廢止1999年12月5日發布的《國務院關于進一步加強產品質量工作若干問題的決定》中有關食品質量免檢制度的內容。同日,國家質檢總局發布第109號總局令,廢止了《產品免于質量監督檢查管理辦法》。

　　問題奶粉事件中,公眾迷惑的是,檢出含有三聚氰胺的幾大知名乳品企業的奶粉,都享有“國家免檢”的稱號。按照《辦法》規定,這些產品在一定時期內免于各級政府部門的質量監督抽查。

　　本質上看,免檢是一種以政府為擔保的激勵措施。應飛虎表示,“免檢標志既是企業的質量信號,也是政府的質量信號。消費者對這種信息的信任較多地來源于對政府的信任。”

　　以鼓勵企業提高產品質量、節省監管成本為初衷的免檢制度之所以迅速貶值并被廢止,原因歸結起來有兩個:一是門檻不高,二是監督追懲不力。

　　例如,《辦法》第八條提出了免檢產品應當滿足的條件,其中第三款規定產品標準必須達到或者嚴于國家標準、行業標準要求;第四款要求免檢產品須經省級以上質量技術監督部門連續三次以上(含三次)監督檢查均為合格。

　　乳制品企業要想達到國標并不難,因為我國的鮮牛奶收購環節至今沿用1986年的檢驗標準。同樣,連續三次檢查合格的門檻要求也過于寬松。更令人尷尬的是,這一規定在邏輯上并不成立。正如應飛虎所言,三次抽檢合格僅能推導出同等條件下后續抽檢的合格率會非常高;但并不意味著在沒有抽檢威脅的時候,產品的合格率也會很高。

　　《辦法》第三章專門規定了對免檢產品的監督辦法,如第十四條求要免檢產品生產企業每年向所在地的省級質檢部門和國家質檢總局報告一次產品的質量狀況;第十五條要求免檢產品生產條件或者企業組織結構發生重大變化,以及產品標準修訂時,企業也應在三十日內向質檢部門報告。在應飛虎看來,這種規定與其說是監督,不如說是質檢部門對信息的被動獲取。這種“監督”以對企業完全信任為前提,而信任很可能被濫用。

　　《辦法》第十六條規定,免檢產品在有效期內發生質量事故的,視情節責令生產企業限期整改、停止使用免檢標志、收回免檢證書、予以公告,并依法追究企業的產品質量責任。這樣的事后追懲措施顯然算不上嚴格。王錫鋅反復向記者強調,“自我監督必定要伴隨著非常嚴厲的法律和社會制裁機制。免檢作為一種激勵,應該與更嚴格的責任追究相掛鉤。”

　　免檢制度的缺陷和弊端在這次問題奶粉事件中暴露無疑,因此,它被及時廢止深得民心。

　　應急管理之軟

　　日常監管失靈之后,相關部門的應急管理也出現失誤,導致問題奶粉事件影響擴大。其中最明顯的問題,便是瞞報。

　　9月22日國務院調查組發布的調查結果顯示,從2007年12月接到消費者投訴時起,在長達8個月的時間中三鹿集團未向石家莊市政府和有關部門報告,也未采取積極補救措施;而石家莊市政府在8月2日接到報告后,也拖延至9月9日才將問題上報河北省政府。

　　《國家重大食品安全事故應急預案》中對于重大食品安全事故須立即上報的規定,在這次事件中形同虛設。失職者已經遭到嚴懲,但如何提高應急管理的及時性和應急預案的執行力,把損失降到最小,是不得不面對的考驗。

　　“近年來政府部門應對突發事件的態度已經有了很大的轉變,但是壓、捂、瞞這種傳統的危機處理思維還是有一定的影響。”王錫鋅說。在專家眼中,現階段可以從強化應急體系的法律地位和改進責任追究制度這兩個方面來求解。

　　于安是突發事件應對法起草工作組專家之一。他向記者介紹,我國的應急體系于2006年基本建立,隨著2007年11月突發事件應對法正式生效,一些應急預案與法律規定相脫節的情況也顯現了出來。“首先要按照突發事件應對法的規定來修改預案,進一步明確法律職權和責任,提高預案的約束力和威懾力。”

　　此外,預案的實施也需要一定的策略。王錫鋅認為,模糊而籠統的責任追究制度是預案執行不力的一個原因。突發事件發生后,一些官員往往由于不清楚具體負擔的責任,可能會對責任的后果過度放大,冒險瞞報。“應該在法律上將政治責任、領導責任、直接責任等概念作出明確區分,并劃分等級,促使相關人員采取措施積極應對危機。”王錫鋅提醒說。

　　事故過后,如能痛定思痛,逐一修補制度上的漏洞,一個讓人安全放心的乳品和食品市場是完全可以期待的。（記者　袁祥　王逸吟）