近幾年，農民工養老保險問題越來越受到關注。一方面，有調查顯示，90%以上的農民工沒有購買養老保險。他們不愿意參保的一個重要原因在于，保險不能跨地區續轉，而他們很難在一地連續干上15年，辦理退保僅能拿回個人繳費部分。另一方面，全國目前沒有統一的農村養老保險制度，按照計劃要到2020年方能實現對農村地區的全覆蓋，目前享受到地方政府補貼的僅有1000萬人。

　　于是，出現了兩個問題：一是數目龐大的農民工享受不到任何社會養老保障，二是在10%的農村養老保險試點地區，農民工——作為戶籍上的“農民”職業上的“工人”，可以同時參加農村養老保險和城鎮職工養老保險，這似乎可以獲得最大限度的保障，但實際上雙倍的個人繳費對收入不高的農民工來說，往往很難承受。另外，因為農民工工作流動性大，依據現行法律、政策，也很難預測他們未來有多大可能在城市扎根，因此選擇參加哪份養老保險成了一道難題。

　　農民工不能享受養老保險或是難以選擇何種養老保險的根本原因，是長期存在的以戶籍制度為核心的城鄉二元結構。凡是屬于農業戶口的人就是農民，哪怕他們在城鎮從事非農工作多年也只能稱為農民工。勞務輸入省認為，農民工的養老基本上與打工地沒有關系，是戶籍所在地的事情。而勞務輸出省則認為，農民工們在農村的土地使他們的生活有了保障，因此也不考慮他們的養老問題。農民工成了一個漂移而沒有著落的群體。

　　養老保險基金區域統籌是造成這一現象的直接原因。目前各地分別實施的農民工養老保險制度，普遍存在不便民和不利民這一根本性的缺陷。為什么這個缺陷長期得不到彌補？原因是，在制度的制定者和執行者看來，這種不利于農民工的制度對地方政府是有益的。其一，因為農民工入保時，用人單位也要繳納一部分，而退保時這部分卻拿不走，都積累在地方政府手上。如果全國統一建立農民工養老保險，賬戶里的錢在全國范圍內流動，地方政府的積極性就沒有了。其二，勞務輸入地政府常將農民工看成本地經濟發展所需的“工具”，在金融危機或產業升級不需要他們時，農民工就會被視為負擔，甚至出臺所謂的政策來限制農民工自由流動。

　　要改變這種現狀，我認為離不開制度的創新。最緊要的是，盡快出臺農民工養老保險跨地區續轉的相關辦法，保證農民工養老保險的自由流轉。這不是一個可不可以做的問題，而是愿不愿意做的問題。這個事情解決了，就可能吸引大部分農民工加入社會養老保障體系。更重要的是，將建立全國統一的城鎮職工養老保險提上議事日程，使在各地流動的農民工可以一勞永逸地參加保險，不需要經常去辦理轉移手續。

　　為減少農民工的雙重養老保險問題，需要在法律層面和制度設計上給兩種保險間的合并或雙向轉移預留空間，這應以最大限度地讓農民工享受到政府財政補貼、養老金社會統籌為原則。最理想的是，全國不分城鄉不分地域，建立統一的社會養老體系。

　　要做到這些并非易事。首先，要平等對待所有公民，給“農村人”、“農民工”以同樣的國民待遇。應做到公共財政支出均等化，甚至有目的地向農村地區傾斜，在中央財政年年增收的情況下，用向農村地區養老保險基金轉移的辦法，切實承擔起對國民的責任，給人民以生活的安全感和信心。其次，需要和地方政府協調解決農民工養老保險制度中的財政分賬和激勵機制問題。因為地方政府已在某種程度上成為了利益主體，不僅和農民工進行博弈，也與中央政府進行博弈。要突破二元體制給農民工養老保險造成的剛性障礙，需要找到中央財政、地方財政、農民工、用人單位四方的利益平衡點。

　　地方政府亦可大有作為。應破除地方保護主義的影響，從全局和發展的角度看待農民工，真正認識其“用處”并尊重其貢獻，作為受益者和“先富起來的地區”，要在農民工養老問題上盡到責任。(于建嶸 作者為中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任、教授)