食品安全的內外應對

　　全球化時代的食品安全問題已經不再局限于一國之內，著力應對國內復雜因素的同時也需加強國際合作

　　“中國的食品安全問題在政治層面上被放到了一個非常高的高度”。出席瞭望周刊社旗下環球雜志主辦的“后危機時代的國際食品安全合作”環球國際論壇時，世界衛生組織駐華代表處官員康彼得說。

　　時值《中華人民共和國食品安全法》施行一周年之際，會議受到了國內外官員、學者和企業負責人的高度關注。根據該法規定，國務院決定設立國務院食品安全委員會，并于今年2月9日召開第一次全體會議。中共中央政治局常委、國務院副總理李克強掛帥食品安全委員會，并在會上表示，要從根本上改善食品安全狀況，使人民群眾吃得放心、吃得安全。

　　國家高規格重視的背后，食品安全問題仍然不時困擾著中國人家庭的餐桌。而全球化時代的食品安全問題已經不再局限于一國之內。發達國家的食品安全標準，既促進了發展中國家食品質量的提高，又在農產品食品貿易中豎起了壁壘。根據商務部的調研，我國農業及食品出口企業都受國外技術性貿易壁壘影響，每年造成損失約90億美元。

　　在改革開放三十余年間，中國的食品進出口貿易增長超過10倍。在中國向世界第四大農產品食品出口國邁進的同時，如何確保食品安全并突破國外技術壁壘，正成為整個行業和政府面臨的長期挑戰。

　　制約食品安全的多重難題

　　中國農業大學食品科學與營養工程學院院長羅云波表示，食品安全涉及到法制建設、監管體制、監管手段、科技支撐和科技人才等諸多方面。“盡管這些年來我國政府高度重視，舉國上下都在努力，食品安全得到了很大的改善。但是距離廣大消費者的要求還是有距離的。”

　　在衛生部食品安全綜合協調與衛生監督局局長蘇志看來，中國的食品安全受制于諸多因素。

　　和發達國家相比，分散的農業生產以及在食品加工和出口環節中存在的大量小企業，使得中國食品安全統一監管面臨挑戰。蘇志說：“中國是一個農業大國。小農經濟特有的分散種植和養殖模式，是影響我們食品安全統一監管制約的因素。現在農業部門正在推動把分散的種植和養殖規范化、集中化、規模化。”

　　“我們有四十多萬家食品加工企業，90%是中小企業。很多還是個體作坊式的生產方式”。蘇志認為，這也對政府食品安全監管帶來了巨大的挑戰。

　　在經濟快速發展的過程中，利益驅動使得市場上存在著違法甚至是食品安全犯罪的行為。比如說在食品中違法添加一些非食用物質。蘇志認為，這是一個不得不正視的問題。中國政府現階段面臨一個很重要的任務，就是下大力氣、出重拳，規范食品生產、加工、消費以及流通全過程，規范涉及食品的相關行為。

　　對于食品安全，生產者飽受指責，監管者卻也備受爭議。在《食品安全法》實施之前，食品安全監管由農業、衛生、食藥、質檢、工商、商務、海關等多個部門分別依據不同的法律法規進行各自獨立的分段監管。今春全國兩會前夕，全國人大代表、娃哈哈集團有限公司董事長兼總經理宗慶厚就直言：“食品監管體制仍未理順。”

　　對此，羅云波表示認同：“現在的食品安全，大家批評最多的就是監管體制。這個體制里面最嚴重的就是‘多龍治水’，‘雞多不下蛋’。”

　　針對這一問題，蘇志分析指出，分段監管是中國現有的體制造成的。目前情況下，任何一個相關部門都不可能把食品安全所有問題都承擔起來。所以，從高層政府層面成立一個由副總理牽頭的委員會，在目前是必須的。

　　按照新的食品安全法，食品安全由農業部、衛生部、質檢總局、工商總局、國家食品藥品監督管理局負責，其被稱為“4+1”體制。

　　農業部對種植養殖食品農產品生產的環節進行監管，包括農業的投入物、飼料等等；國家質檢總局以及各級質檢系統對食品生產加工環節進行監管，質檢總局下的食品進出口局進行進出口食品口岸的管理；國家工商總局作為專門規范市場的行政執法部門，對食品的市場流通環節進行監管；國家食品藥品監督管理局參與銷售環節的管理。這就是“4”。“1”就是衛生部有責任把四段分段管理，通過一些機制和制度整合起來。

　　國家食品安全風險評估專家委員會主任、中國工程院院士陳君石在接受本刊采訪時指出，“安全的食品是生產出來的，不是監管出來的，更不是靠監測出來的。”

　　在陳君石看來，中國政府對食品安全的監管強度和投入應該說都超過了其他國家。農民分散生產，中小型企業受市場經濟利益驅動，所以存在著方方面面、形形色色的食品安全隱患。在這些條件沒有根本改觀之前，中國的食品安全還會存在這樣那樣的問題。“現在的問題不是我們國家缺少農產品的安全標準。不管是農藥材料，還是其他投入品的標準，不管是國家的標準，還是農業部的規定，都是相當齊全的。問題是能不能遵守。”

　　來自外部市場的壓力

　　改革開放以來，中國進出口食品貿易增長明顯。1978年食品出口總額為61.05億美元，進口總額為20.29億美元。2008年食品貿易出口額上升至405.0億美元，進口額為586.6億美元。1978年至2008年年均出口增長率6.51%，進口增長率11.87%。

　　據統計數據顯示，目前中國是世界第五大農產品出口國，第四大農產品進口國。國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長程國強預計，未來五到十年，中國可能會成為世界農產品食品第四大出口國。這是因為全球農產品貿易在升級，在向食品和農產品加工貿易方面發展，中國近期具有這樣的優勢。因為對大豆等原料性產品的需求，中國也可能成為第三大進口國。

　　在中國農產品食品貿易快速發展的同時，“食品安全管理已經成為擴大食品出口的一個關鍵因素”，程國強表示，最主要的背景是發達國家最近十幾年來由于二惡英、禽流感等事件推動他們轉變國家食品安全管理體制。

　　隨著全球經濟一體化和貿易自由化，傳統貿易措施如關稅配額等對國際貿易所起的作用逐漸削弱，而以標準、技術法規和合格評定程序為主要內容的技術性貿易措施，對國際貿易的影響日益明顯。

　　在應對這一輪國際金融危機中，發達國家進一步強化了這種技術性貿易保護主義預期。發達國家不斷提高進口農產品的技術標準，內容更加復雜，涉及食品安全、生態環境、動物福利、知識產權等多個領域。

　　程國強指出：“日本、歐盟、美國等相繼修改了食品安全衛生法。我們一方面學習他們的管理體系、供應鏈體系，但是另一方面我們也注意到這些措施的外部性越來越明顯。比如說日本的肯定列表制度，它對日本國內控制農藥殘留是非常有效的，但同時也限制了中國對很多國家的農產品輸出。歐美等國家提出了質量可追溯的要求，抬高了農產品出口貿易的門檻。”

　　日本從2006年開始實施的《食品中殘留農業化學品肯定列表制度》(簡稱《肯定列表制度》)，就是食品安全措施所帶的壁壘中的一項。該制度要求：食品中農業化學品含量不得超過最大殘留限量標準；對于未制訂最大殘留限量標準的農業化學品，其在食品中的含量不得超過“一律標準”，即0.01毫克/公斤。

　　山東省對日出口額占全國的三分之一。《肯定列表制度》一經頒布，2007年山東對日農產品出口同比下降0.6%，2008年山東對傳統市場日本出口增幅繼續明顯回落，全年對日出口27.4億美元，同比下降5.6%。

　　來自商務部的數據顯示，中國90%的農業及食品出口企業受國外技術性貿易壁壘影響，技術性貿易壁壘給中國國際貿易造成的障礙占關稅等各種壁壘總和的比重，已由原來的20%上升到目前的80%左右。

　　找準食品安全的突破口

　　目前中國食品安全監管的“軟件”令人擔心，特別是引入風險評估方面。陳君石認為，“最近幾年，我們在監管硬件方面的進步是很快的。應該說現在世界上大概還沒有一種化學污染物或者添加劑在其他國家能夠檢測而中國檢測不出來的。但是我們所落后的是軟件，包括人的能力和一些管理方面的軟的游戲規則。這就是為什么現在食品安全法規定國家要設立食品安全風險評估體制，又設立了國家食品安全風險評估專家委員會，且強調評估必須建立在監測基礎上的原因。”

　　蘇志也認為，風險評估不足潛在地威脅著中國食品安全。科學研究方面的一些新成果很快就用在了食品領域。在應用過程當中可能對新的科學技術帶來的安全問題評估不夠。《食品安全法》特別強調，新的品種、新的相關產品用于食品的生產加工，必須做的一項工作就是風險評估、安全性評估。這樣才可以使食品安全建立在科學的基礎上。

　　對于國內食品安全問題的解決過程，程國強認為，“我覺得它是伴隨著我們整個農業現代化的進程，在未來幾年之內完全解決的難度非常大。”

　　受訪專家一致認為，更長遠來看，食品安全問題實際上取決于農業現代化。伴隨著城鎮化、工業化進程，當農業規模化經營發展到一定程度的時候，現在的《食品安全法》會更好地發揮作用。

　　陳君石表示，中國食品合格率一年比一年高，安全形勢總體是好的。目前的問題在于，消費者對中國食品安全現狀的估計和科學家、政府的觀點有較大的差距，以至于人們經常擔心“我們現在還能吃什么？”要解決這一問題，促進中國食品安全健康發展，政府應努力將正確、科學的信息及時透明地告知公眾，媒體也應避免對食品安全問題過度渲染。

　　面對國際農產品及食品貿易所出現的新趨勢，程國強就國際食品安全合作提出了三點建議：

　　一是加大力度推進廣泛而深入的國際食品安全技術、管理信息等方面的合作，尤其加大對發展中國家的技術援助，由此提升全球食品安全管理水平。

　　二是應在WTO框架下，制訂涉及食品安全與技術性貿易措施的多邊規則，規范和約束發達國家的貿易保護主義的行為。

　　三是建立區域協商、雙邊合作機制，類似以《中日韓三國關于食品安全合作備忘錄》等來解決食品安全方面的難題。□文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴 實習生俞澤