數(shù)年前就在學界有過激烈爭論的“社會保障稅”，再次成為公眾關(guān)注的焦點。

　　近日，財政部部長謝旭人在媒體上發(fā)表署名文章《堅定不移深化財稅體制改革》，文中提到，“完善社會保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級次相結(jié)合，研究開征社會保障稅”。

　　4月9日至11日的博鰲亞洲論壇2010年年會舉行時，全國社保基金理事會理事長戴相龍表示，社會保障稅早晚要征收，宜早不宜遲。

　　據(jù)了解，早在1996年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》就提出逐步開征“社會保障稅”，至今已有12年的光陰。

　　曾參與國家社保基金立法的中國政法大學法與經(jīng)濟學研究中心教授胡繼曄告訴記者，盡管社會保障稅的征收是一個大的方向，但短時期內(nèi)開征的可能性不大。

　　社會保障稅“歸公”引擔憂

　　與過去一樣，盡管此次討論社會保障稅開征的起因只是一篇文章，但由于這一問題與每個人的切身利益相關(guān)，依然引發(fā)了激烈的爭論。

　　“現(xiàn)在爭論的焦點似乎是繳費改成納稅是否會‘增加個人負擔’，很多人說不會，費改稅僅僅是在名稱上把‘費’改成了‘稅’而已。真的是這樣嗎？其實，社會保障繳費改納稅并非像表面上看到的那么簡單，我們應(yīng)該更深入地想一想，社會保障的‘費改稅’和以往的‘費改稅’有何不同。”中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞在接受記者采訪時說。

　　據(jù)記者了解，許多“費改稅”之前的“費”，大多是以政府部門的行政成本為由頭收取的，收上來以后也大多歸本部門使用。所以這種“費”就逐漸變味，隨意性強，名目繁多，標準見漲。“費改稅”以后，一是抑制了其隨意性，取信于民；二是形成了收支兩條線，規(guī)范運行。

　　“社會保障的‘費’，與那些用來解決某個部門行政成本的‘費’截然不同。就個人而言，社會保障繳費是勞動者將自己一部分工資薪水交給政府保管，在勞動者遭遇法律政策規(guī)定的社會經(jīng)濟風險時，用來應(yīng)付不時之需的。所以，社會保障基金是一筆獨立的社會共有基金，是歸繳費的勞動者全體所有的，而非國家財政。以社會保險‘先盡義務(wù)，后享權(quán)利’的基本原則看，非繳費者是不能享受社會保險待遇的。從某種意義上說，‘繳費’是給自己的，而‘納稅’就有了‘歸公’的成分。”唐鈞說。

　　而唐鈞更深層次的擔憂在于，由于行政權(quán)力的強勢，如果混淆了“繳費”和“納稅”這兩者的性質(zhì)，把社會保障基金歸入財政這個“大堆”，在相當多的人大代表尚且看不懂政府財政報告的現(xiàn)實背景下，其后果會怎樣，實在無法預料。

　　“費”改“稅”牽扯部門利益

　　對于許多普通人來說，聽到開征社會保障稅之后的第一反應(yīng)都是，“會不會又加重稅負了”？

　　胡繼曄認為，社會保障稅是一個真正取之于民、用之于民的稅種。

　　“目前社會保障費征收的法律依據(jù)是國務(wù)院在上世紀90年代簽發(fā)的《社會保險費征繳暫行條例》，改成稅之后，從征繳的法理來講，稅收征管法具有更強的法律效力。”胡繼曄說，之所以提出社會保障“費”改“稅”，還因為，“現(xiàn)在從征繳數(shù)量來看，不少用人單位在為職工繳納社保費用時都本著這樣一種心態(tài)，能偷漏就偷漏，比如一旦發(fā)生金融危機，很多單位都‘自覺’地減免了職工社會費用。究其原因，仍然在于作為社會保障‘費’來說，社會保險法中有關(guān)規(guī)定的強制征繳效力有待提高。一旦社保費用被減免，今后補繳就很難”。

　　與其他稅種一樣，社會保障稅被認為有調(diào)節(jié)收入分配的功能。

　　北京工商大學經(jīng)濟學院財政稅收研究中心主任李友元指出，在一定意義上，社會保障稅是調(diào)節(jié)收入分配的有力工具。這一作用與社會保障制度相聯(lián)系，采用社會保險的方法由全社會來承擔不確定和非理性風險，“也就是說，個人繳納與其從社會保險中得到的好處無對應(yīng)關(guān)系。與社會保險類似，社會保障稅也起到了一定的再分配作用。更重要的是，它為社會保障制度的實施提供了穩(wěn)定的資金來源，可以用稅收的強制性解決現(xiàn)行繳費方式的欠繳問題”。

　　盡管認同開征社會保障稅的做法，但胡繼曄仍認為，短期內(nèi)開征的可能性不大。

　　“社會保障稅的開征會牽扯到一系列比較復雜的問題。以現(xiàn)有的社保征收體制為例，我國目前實行的是世界上獨一無二的雙軌并行征收體制，在某些省份是由社保經(jīng)辦機構(gòu)來征收，在另一部分省份是由稅務(wù)部門來征收。因此，假如未來‘費’改‘稅’的話，可能會涉及到收費人員的飯碗問題，經(jīng)辦機構(gòu)勢必有一部分人要分流。”胡繼曄說。

　　用一位業(yè)內(nèi)專家的話來說，現(xiàn)在我國社保費用的征繳隊伍“比養(yǎng)路費的征繳人數(shù)還要龐大”。

　　一位接近相關(guān)部門的研究人士告訴記者，社會保障稅開征最大的難點在于部門利益無法平衡。

　　這位不愿透露姓名的研究人士進一步指出，對于社會保障稅開征來說，“社保保障部門的人會反對，而財稅部門的人當然就高興了”。

　　“‘費’‘稅’之爭對于整個世界的社保體系來說，都是一個比較大的問題。”胡繼曄說。

　　正是由于統(tǒng)一征收社會保障稅存在各種爭議和操作難點，據(jù)此，唐鈞提出了一種新的社會保障籌資模式：個人繳費，企業(yè)納稅，政府托底。

　　“對于社會保障的另一個參與籌資的主體———企業(yè)，出于現(xiàn)實的考慮，我以為可以考慮征稅，其目的是出于保護‘勞動密集型’企業(yè)。當前社保制度‘按人頭繳三費’的籌資模式———企業(yè)多聘用一個勞動者，就得多交一份保險費。由于勞動密集型企業(yè)對于中國經(jīng)濟的重要性，為了保證其發(fā)展，應(yīng)改變企業(yè)社會保險繳費模式，不再按企業(yè)雇用的人數(shù)來收費，而是按‘累進’的原則來征稅———利潤大的企業(yè)多納稅，利潤小的企業(yè)少納稅，沒有利潤的企業(yè)不納稅或者只是象征性地納稅。”唐鈞說。

　　唐鈞認為，上述籌資方式也可與當前社會保障制度順利對接。“以養(yǎng)老保障為例：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中的社會統(tǒng)籌部分，是以企業(yè)繳費為基礎(chǔ)的，現(xiàn)收現(xiàn)支，不足部分則由財政補貼。企業(yè)繳費改為征稅后，收上來的稅款歸入財政的‘大堆’，再由財政統(tǒng)一撥付以滿足‘社會統(tǒng)籌’之需，應(yīng)該是沒有問題的。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，當前的模式就是政府補貼，那就更沒有問題了。”

　　爭論背后的立法滯后

　　在法律界人士看來，社會保障稅開征爭論不休的表象背后，其實是社會保障立法滯后所帶來的焦慮感和不確定性。

　　上海大學法學院教授倪才龍在接受記者電話采訪時說，社會保障法是規(guī)范社會保障各主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律依據(jù)，也是社會保障稅開征的法律依據(jù)。如果要開征社會保障稅，應(yīng)“制定社會保障法，明確參加社會保障的各主體在社會保障中的權(quán)利與義務(wù)，把社會保障的各方面在法律上加以規(guī)范，保證社會保障稅的征收與管理”。

　　我國目前社會保障立法是何種狀況？

　　據(jù)倪才龍介紹，從我國現(xiàn)有的社會保障法律規(guī)范看，我國目前僅有一些零散的關(guān)于社會保障的法規(guī)和規(guī)章，在社會保障基本法律方面還是一片空白，這與社會保障的強制性、統(tǒng)一性要求以及它對現(xiàn)代社會勞動者的影響是極不相稱的。國家沒有一部統(tǒng)一的社會保障法，由各部門分別規(guī)定相應(yīng)的部門規(guī)章，各部門由于分工各異，利益不同，各自在本部門所轄范圍內(nèi)制定有利于自身的規(guī)章，會引起相互間的沖突和矛盾。各地方由于沒有權(quán)威性的社會保障法，其制定的地方性法規(guī)獨立性很強，地方保護主義嚴重。

　　此外，財政預算公開方面的問題也長期為人們所詬病，人們這才有了擔心，社保一旦“費”改“稅”，進入了財政的“大堆”，就一去不復返了。

　　倪才龍認為，在開征社會保障稅之前，應(yīng)該完善社會保障立法，通過法律明確，社會保障稅作為一項稅收，由國家稅務(wù)機關(guān)征收，為社會保障預算提供固定的資金來源；社會保障基金征收和支付實行兩條線，按照公共財政的基本原則，列入國家預算內(nèi)管理，財政部門負責稅務(wù)機關(guān)征收的社會保障基金的接收工作、社會保障基金財政賬戶的收支核算工作以及監(jiān)管社會保障基金的使用及票據(jù)管理工作。提高社會保障基金的執(zhí)法地位和預算管理地位，從財政制度上對社會保障制度進行規(guī)范，建立完善的預算制度，優(yōu)化支出管理。社會保障稅收入是一種基金性收入，與一般預算收入相比，具有完全不同的性質(zhì)和專門的用途，其收支應(yīng)自成體系，單獨管理。法制日報記者 杜曉 法制日報見習記者 任雪