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　　《國際先驅導報》記者 漆菲 發自北京

　　“國家已經感受到了，海島保護迫在眉睫。”國家海洋局海島管理辦公室主任呂彩霞在11月6日在廈門舉辦的國際海洋周上，向圍堵她的記者們如是表示。

　　與上世紀九十年代相比，遼寧省海島消失48個，河北省海島消失60個，福建省海島消失83個，海南省海島消失51個。這些數字或許可以為中國海島保護迫在眉睫的現狀提供一個注腳。在其他一些國家潛心“造島”的時候，中國的不少島嶼卻因隨意性開發利用而不斷消失。

　　11月10日，在第十五次全國海島聯席會議上，海洋局相關負責人透露，中國的《海島保護法》“有望于年底出臺”。隨著最高立法機關第一次為保護海島生態系統而啟動的立法工作的展開，中國的海島保護與發展終于踏入了有法可依之路。

　　海島消失影響領海基線

　　中國海島的隨意性開發利用活動越來越頻繁，致使生態日益惡化，海島的數量不斷減少。這些問題正是促成《海島保護法》起草、提請審議的一個重要因素。

　　島嶼的消失，除了對島周邊生態環境、漁業產量造成危害外，對中國海岸線也有影響。廈門大學南洋研究所教授李金明告訴本報記者，根據《聯合國海洋法公約》，領海從領海基線算起，有12海里的領海，再12海里的毗連區。領海基線是以靠近本國的島嶼為基點，很多情況下都在無人島上。“如果這些無人島被破壞，或消失了，那我們這條領海基線就沒地方找了。”

　　不僅如此，一座島嶼，無論大小，只要確定其有所屬，以其為半徑還將確定出周邊200海里的專屬經濟區。

　　正因為小小島嶼卻關系龐大的海洋權益，許多國家甚至潛心“造島”。據專家介紹，由于氣候變暖，海平面升高，南太平洋的沖之鳥幾乎要被海水淹沒。日本卻為此花了幾億日元用混凝土、鋼鐵來加固它，就是為了以此來宣稱更大的周邊海權，甚至可能為日本新增數十萬平方米的海域。

　　一部法律耗時六年

　　“中國《海島保護法》的出臺是一個漫長的過程。”中國社會科學院邊疆史地研究中心副主任李國強告訴《國際先驅導報》。

　　據中國社科院海洋法專家王翰靈介紹，我國海洋立法隨著海洋經濟的發展和維護國家海洋權益的需要而逐步發展，與國家整個法制建設息息相關。“我國有關海洋的一些基本立法直到上個世紀九十年代才得到較快發展，海島立法的滯后就可想而知了。”

　　1958年9月4日，為了維護國家領土主權的形勢需要，中國政府發表關于領海的聲明，宣布中華人民共和國的領海寬度為12海里。這也催生了新中國第一個關于海洋的法律性文件。上世紀九十年代，我國才相繼頒布了《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》等法律法規。

　　九十年代，我國政府在全國海島綜合調查基礎上，先后開展三批海島開發、保護和管理試點。2003年7月，國家海洋局、民政部和總參謀部聯合發布《無居民海島保護與利用管理規定》。“但由于它只是部門規章，缺乏足夠的法律效力和可操作性。地方區域性的政策位階較低，也難以滿足海島保護與管理的實際需要。”李國強解釋道。

　　2003年11月，全國人大組成了海島保護法起草領導小組。之后，李國強等一些海洋專家應全國人大常委會法制委員會的要求，加入到對沿海部分島嶼的調研中，這些工作正是為了起草《海島保護法》服務。從起草到如今進入最后的收尾階段，整整六年的時間過去了，李國強回憶起來，感慨萬千。

　　應對“群龍鬧海”局面

　　如今，于今年6月通過一審的《海島保護法》終于呼之欲出。該法律草案開宗明義地指出：為了保護海島生態系統，合理開發海島自然資源，維護海島及其周邊海域生態平衡，促進經濟社會的可持續發展，制定本法。

　　據海洋局相關負責人介紹，此草案規定無居民海島的所有權屬于國家，并規定建立海島保護規劃體系，分類實施海島保護，還將建立海島及其周邊海域生態系統保護巡查制度。

　　國家海洋局海島管理辦公室主任呂彩霞指出，近來甚至興起一股“島主熱”，私自占用和開發無居民海島的情況加劇，造成國家海島資源的破壞和資產流失。在幾位受訪專家眼中，這一法律草案最受關注的內容之一，正是解決了無居民海島權屬不清的問題。中國作為海洋大國，500平方米以上的海島有6900多個，無居民海島占到94%以上。海島保護法草案的出臺，將給“島主”們頭上戴上一道“緊箍咒”。

　　另一方面，由于海島管理牽扯部門多、分工不明確等原因，造成事實上的“群龍鬧海”局面，各自為政、互相推諉等矛盾長期存在。“而這部法律比較清晰，誰監督、誰負責、誰主管都比較明確。”李國強表示。

　　圍繞《海島保護法》在海洋專家里引發了熱烈的討論，而沿海各地則以積極的動作提前做出了響應。

　　廈門市對已經受到了侵害的海島進行恢復和生態性的修復，許多措施甚至吸引了聯合國開發計劃署的垂青。三亞市則優先被列入全國第二批海島管理試點地區，如今在此穿過珊瑚礁石壘成的漁村，面朝著更深更遠的大海，只有輕柔的海浪拍擊聲和風的呼嘯，被三亞灣從北面環抱的這個島嶼似乎仍停留在未開發前的狀態。

　　有助于南海問題解決

　　中國首次啟動海島立法同樣引起了周邊國家的強烈關注。草案剛剛進入一審，駐京的一些國家使館人員，便紛紛打探詳情。日本、馬拉西亞等國更有評論指出，釣魚島以及南沙群島是該法案的對象。

　　對于外界質疑，全國人大環資委法案室相關負責人曾表示：“從制度設計和具體內容而言，海島保護法都不涉及海島主權問題，是在主權既定前提下的一部保護海島生態的行政法。”

　　但有了明確的法律，交涉與抗爭的籌碼勢必增加。

　　在李金明看來，《海島保護法》的設立從隱性上有助于解決南海爭端：比如中國的漁政船和海監部門巡航能依法得到一定保證，在禁漁區若有外國漁民捕魚中方也可以依法驅趕。但他也帶有疑慮：“作為一部國內法，周邊國家對此不一定承認，要是在有爭議的情況下適用該法或許引發新的糾紛和摩擦。”

　　誠如海洋局有關負責人所言，國家海島發展政策總體要求提出要高水平開發海島海洋資源，逐步形成以海島為依托的第二海洋經濟帶以及加強對邊遠海島實際管轄，積蓄發展潛力和保障國家權益。

　　其實，周邊國家早就在做海洋方面的相關國內立法工作。日本制定了“孤島振興法”、韓國制定了“島嶼開發促進法”，馬爾代夫、新西蘭等海島國家在相關法律中，也對海島保護與利用活動作出了規定。

　　“這些國家對海島保護的法律規定十分規范，條款制定非常嚴格、非常細致。”李國強表示，“從這個角度而言，建議我國海島保護法頒布后，有必要制定更為詳細的、具有可操作性的細則，使海島保護法真正得到落實。”