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　　農(nóng)民、市民“同票同權(quán)”對實(shí)現(xiàn)政治地位上的平等而言，更多具有象征性意義

　　本刊記者/王維博

　　中國的最高立法機(jī)關(guān)正準(zhǔn)備“一步到位”實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

　　10月27日，全國人大常委會開始審議選舉法修正案草案，明確規(guī)定實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，即“同票同權(quán)”。隨后接受審議的《侵權(quán)責(zé)任法(草案)》則規(guī)定：因交通事故、礦山事故等侵權(quán)行為造成死亡人數(shù)較多的，可以不考慮年齡、收入狀況等因素，以同一數(shù)額確定死亡賠償金，即“同命同價(jià)”。

　　從學(xué)者上書，到代表提出議案，公眾多層次的呼聲導(dǎo)致 “同權(quán)”開始在立法層面破冰。

　　一個(gè)市民“頂”四個(gè)農(nóng)民

　　按中國現(xiàn)行選舉法規(guī)定，在全國、省、縣級人大代表的選舉中，每96萬農(nóng)村人口選舉1名全國人大代表，每24萬城市人口選舉1名全國人大代表，農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)量比例為4：1。

　　此即學(xué)界經(jīng)常引用的“四分之一條款”，意思是，“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)。”

　　中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍接受《中國新聞周刊》記者采訪時(shí)解釋，所謂的“四分之一條款”是學(xué)者針對現(xiàn)行選舉法第十二條、第十四條所做出的概括，通俗的解讀，就是農(nóng)民只享有城市市民四分之一的選舉權(quán)。

　　蔡定劍介紹，1953年，中國制定第一部選舉法時(shí)規(guī)定：選舉全國人大代表時(shí)，農(nóng)村和城市每位代表所代表的人口數(shù)量比例為8:1；1979年修改選舉法時(shí)，該比例依舊；42年后，即1995年修改《選舉法》時(shí)又將其改為4:1，沿用至今，已有13年。

　　“就當(dāng)今中國的國情看，在人大代表的選舉上，一個(gè)市民‘頂’四個(gè)農(nóng)民，存在著不合理性。”蔡定劍說。

　　同樣，圍繞著選舉法也先后經(jīng)歷了多次修訂，1953年制定選舉法， 1979年進(jìn)行了一次全面修訂，此后在1982 年、1986 年、1995年和2004年又先后進(jìn)行了四次修改。

　　2009年10月27日，全國人大常委會再次審議選舉法修正案草案，這是時(shí)隔5年后，中國立法機(jī)關(guān)對選舉法進(jìn)行的再次修改。

　　審議中的選舉法修正案草案明確規(guī)定：全國人大代表名額，由全國人大常委會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。對地方人大代表的選舉，草案也作了類似的規(guī)定。

　　17次討論后寫入草案

　　如此重要的政治條款是如何寫入草案的？

　　一位不愿透露姓名的全國人大常委會法制工作委員會國家法室負(fù)責(zé)人在接受《中國新聞周刊》記者采訪時(shí)說，早在2008年初，全國人大常委會法制工作委員會便已啟動了修訂選舉法的準(zhǔn)備工作，由國家法室組織各方調(diào)研后提出草案，最終提交全國人民代表大會常委會開會審議。

　　該負(fù)責(zé)人透露，此次提請審議前，全國人大常委會法制工作委員會曾對上海、浙江等八個(gè)省、市地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，聽取各方面建議，更設(shè)定了幾種方案進(jìn)行測算比較，以摸清與現(xiàn)行人大代表名額分配辦法相比，新方案可能引發(fā)的變化。“調(diào)研起草花了一年多，先后開了17次座談會，直到今年9月份，起草小組還在內(nèi)蒙古召開了一次座談會。”

　　雖然進(jìn)行了審議，但選舉法草案并未在此次會議上通過。全國人大常委會法制工作委員會國家法室副主任許安標(biāo)在會后接受《中國新聞周刊》記者采訪時(shí)解釋說，按《立法法》的相關(guān)程序規(guī)定，全國人大審議法律通常實(shí)行“三審制”，即三次審議后才進(jìn)行表決。“但有些特別重要的法律則有例外，比如《物權(quán)法》《勞動合同法》等，都經(jīng)過多次審議才進(jìn)行表決。”許安標(biāo)說。他表示，“此次沒有通過是因?yàn)闆]有進(jìn)行表決，草案本身爭議不大，估計(jì)明年將在全國兩會上通過。”

　　草案背后的推力

　　除了十七大文件的建議外，學(xué)者和代表的推動也成為“同權(quán)” 入法的推力。

　　為何會要將“同票同權(quán)”的條款寫入草案，全國人大常委會法制工作委員會主任李適時(shí)就選舉法修正案草案做說明時(shí)解釋說：修改選舉法是在落實(shí)黨的十七大的要求。在兩年前舉行的十七大上，中共中央曾建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，此舉在中國各界引起熱烈反響，作為立法機(jī)關(guān)的全國人大常委會遂將選舉法的修改列入本年度立法工作計(jì)劃。

　　李適時(shí)說，“改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化率大幅提高，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。中國各級人大已經(jīng)歷了十幾屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，一步到位實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，也是可行的。”

　　長期研究中國憲政的中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍認(rèn)為，除了十七大的文件要求外，社會各界也從各個(gè)方面推動修訂這一不合理的條款。

　　據(jù)《中國新聞周刊》記者了解，早在十七大之前，學(xué)界已經(jīng)針對此條款的修改建言。復(fù)旦大學(xué)人大與議會研究中心、中國人民大學(xué)法學(xué)院等都曾向全國人大常委會提交了專家建議稿。

　　從2004年起，先后有多名全國人大代表提議修改選舉法，曾領(lǐng)銜提議修改選舉法的第十一屆全國人大代表，湖北省人大常委會副主任周洪宇在接受《中國新聞周刊》記者采訪時(shí)說，中國《憲法》第三條規(guī)定，城鄉(xiāng)居民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)應(yīng)是平等的。而《選舉法》卻規(guī)定按不同戶籍人口數(shù)，以不同比例分配人大代表名額，這種規(guī)定與憲法精神不一致，無法體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)平等原則。

　　“按照戶籍制度來分配人大代表名額，明顯跟不上時(shí)代變化和發(fā)展。”周洪宇說。改革開放后，農(nóng)村外出務(wù)工人員也越來越多，他們雖然是農(nóng)業(yè)戶籍，但是他們從事的職業(yè)，卻不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，其中很多人長期生活在城市，但卻沒有在城市參加選舉的權(quán)利，這明顯與憲法規(guī)定不相適應(yīng)。

　　2008年，周洪宇聯(lián)合多名全國人大代表向全國人大提交了一份關(guān)于修改《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的建議。

　　雖然對草案最終獲得通過比較樂觀，但蔡定劍仍有憂慮：“城鄉(xiāng)人口按相同比例選舉人大代表，只對人大代表名額在不同省份以及省份內(nèi)不同地區(qū)的分配有意義。到了誰來代表農(nóng)民這個(gè)問題上，就發(fā)揮不了作用。”蔡定劍說，真正的問題是，誰來代表農(nóng)民的利益？全國和省級人大實(shí)行間接選舉，候選人戶籍比例不與該選區(qū)城鄉(xiāng)人口比例直接掛鉤，農(nóng)民選舉出的人大代表未必就會是農(nóng)民，也很有可能是官員。

　　在蔡定劍看來，農(nóng)民、市民“同票同權(quán)”對實(shí)現(xiàn)政治地位上的平等而言，更多具有象征性意義，保護(hù)農(nóng)村居民的利益最終還是需要在立法、預(yù)算中得到更多的體現(xiàn)。★