國家賠償法修改如何確保救濟立法初衷

　　編者按

　　十一屆全國人大常委會第十一次會議將于10月27日至31日在北京舉行。會上，國家賠償法修正案草案將繼續接受審議。

　　國家賠償法自實施以來一直備受社會關注。在修正案草案公開征求意見時，更是引起了一場熱烈的討論。最受公眾關注的一個焦點是———國家賠償法在實施過程中，因為與錯案追究、執法責任相掛鉤，強調國家賠償的追償責任，使得國家賠償法似乎成了一部責任追究法，從而導致受益面過窄。有數據為證：14年來，獲賠案例僅占申請數的三分之一。

　　有識之士認為，國家賠償法修改最根本的變化應該體現在立法指導思想上，應把對受害人合法權益的保護救濟放在首位，對國家機關行為的合法和違法評價不是國家賠償法的應有之義。

　　專家建議

　　□用結果責任原則來確定刑事賠償最基本原則

　　□對公檢法司的錯案追究制應進行嚴格的限制

　　□政績考核晉升提拔不與內部責任追究制掛鉤

　　國家賠償法發展歷程

　　-1986年，有關機構在行政訴訟法制定后，開始研究起草國家賠償法。

　　-1994年4月，國家賠償法草案擬定；5月，獲全國人大常委會通過。

　　-1995年1月1日起，國家賠償法開始實施。

　　-在2008年全國人大常委會安排審議的的20件法律草案中，國家賠償法位列其中，這成為國家賠償法14年來的第一次修訂。

　　-2009年6月22日，國家賠償法修正案草案進入“二審”。

　　備受關注的國家賠償法修正案草案將在10月27日召開的十一屆全國人大常委會第十一次會議上繼續審議。在此之前，國家賠償法修正案草案已經全國人大常委會兩次審議。

　　據了解，國家賠償法于1995年1月1日開始實施，當時曾被譽為“中國法制建設的里程碑”。這部法律雖然只有短短35個條文，但在立法領域和實踐層面都產生了很大的影響。不少老百姓因此獲得了賠償：最新的案例是在一個多月前，海南省海口市青年吳建偉被廣州警方錯拘一事，最終按照國家賠償法進行一定數額賠償了結；今年8月，“曹縣帖案”發帖青年段磊也領取了國家賠償款16798.5元。

　　再往前追溯，“湖北佘祥林案”和“河南郝金安案”堪稱國家賠償法實施近15年來最有名的案例：蒙冤入獄10年、2005年才重獲自由的湖北省京山縣殺妻冤案主人公佘祥林，終獲25.69萬元賠償金；被判死緩蒙冤10年、再審無罪釋放的河南農民郝金安最終則獲得了70多萬元的賠償金。業內人士認為，若沒有國家賠償法，他們不可能拿到那么多的賠償金。

　　但另一方面，由于諸多復雜因素的存在，錯拘、錯捕、錯判現象一旦出現，無辜受害人若想獲得國家賠償，其遇到的困難往往超出人們的想象。統計數字顯示：14年來，國家賠償落到實處的金額僅6.8億元，獲賠的案例僅占申請數的三分之一。近年來發生的幾起具有廣泛影響的案件，更是讓修改國家賠償法的呼聲日益強烈。

　　“經過兩次審議，草案已經吸收了專家們的大量意見。但是這些修改還不‘解渴’。”近日，國內權威法律學者在對修正案草案進行研討時，對于“如何切實救濟受害人”這一問題提出了獨到的見解。

　　修正案草案去掉了“違法”二字

　　據公開報道，修正案草案二次審議稿規定，“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利”，刪除了原來規定中的“違法”二字。

　　“這是新的草案最重大的變化。把‘違法’二字去掉，變成了不以違法為原則。”中國政法大學副校長馬懷德在接受本報記者采訪時說，這意味著不管辦案機關有錯沒錯，違法不違法，只看結果———即受害人受到了不應當受到的對待，沒有證據證明他是有罪的人，而他卻被羈押了，他就有權利請求賠償。

　　“這個方向是對的，解決了長期以來我們在有錯沒錯、違不違法上的爭論，這就等于認可了用結果責任原則來確定刑事賠償最基本的原則。”馬懷德說。

　　馬懷德當年曾參與國家賠償法的起草工作。在國家賠償法修改正式進入立法程序之前，他又以專家身份出席了全國人大常委會法工委召開的國家賠償法修改專家座談會。

　　據馬懷德透露，當年起草國家賠償法時，很多參與者都有這樣的擔心：這部法律會不會變成嚴厲追究有關部門各自責任的一部法律？

　　他認為，“如果正確地將國家賠償定位于國家救濟法或者是損害救濟法，而不是責任追究法，就能夠解決立法之初擔心的問題”。

　　而據記者了解，國家賠償法實施以來，由于強調把國家賠償和錯案追究、執法責任相掛鉤，強調國家賠償的追償責任，結果就出現了很多本來愿意賠償、打算賠償的案件，賠償義務機關最終不愿意賠償了。他們害怕賠償之后會危及自己的“烏紗帽”，影響自己的政績。

　　“你的第一要務是要救濟受害人，內部的監督制約可以把它作為一個權重非常小的參考，但是絕對不能把它變成一個政績考核、執法責任追究以及晉升提拔的依據。”馬懷德說，“一旦把它變成依據了，就等于堵住了給受害人救濟的惟一渠道。”

　　最典型的案例莫過于“湖北熊萬倫案”。

　　17年前，湖北仙桃人熊萬倫的妻子被害，熊萬倫被當成犯罪嫌疑人逮捕。檢察院曾以涉嫌故意殺人罪提起公訴，均因事實不清、證據不足多次退回偵查機關補充偵查，最終經荊州市中級人民法院裁定準許撤回起訴，但熊萬倫一直被關押近8年之久未做任何處理。

　　2000年1月，仙桃市公安局決定對熊萬倫取保候審。同年12月11日因為期滿，熊萬倫被解除取保候審。

　　此后，熊萬倫屢屢遞交刑事確認申訴書以請求有關部門對其關押近8年給予國家賠償。時至今日，9年時光已過去，熊萬倫還在期盼著。

　　將國家賠償法定位于國家救濟法

　　2004年，一個由專家學者組成的課題組歷時5個月，對全國6省市實施國家賠償法的情況進行了詳細調研，結果發現司法實踐中存在這樣的普遍現象：受害人合法權益得不到及時有效的救濟。

　　記者從權威渠道獲悉了這樣一起案例：

　　1983年9月9日，河北省定州市西城鄉南町村村民李志平因鄰村發生一起入室殺人案，被當地公安局以涉嫌故意殺人為由刑事拘留。

　　此后，李志平兩次被保定地區(現為保定市)中級人民法院判處死刑，河北省高級人民法院以殺人證據不足，兩次撤銷原判發回重審。

　　2006年7月6日，李志平收到解除取保候審強制措施答復書。

　　解除取保候審強制措施后，李志平向定州市公安局遞交了撤銷故意殺人一案的申請書。這些年來，他多次請求撤銷其故意殺人案，得到的答復是經過上級批準才能撤案。

　　記者日前聯系到李志平的法律援助律師詢問近況。這位律師告訴記者，十多天前李志平打來電話說，他找到有關部門討說法，還是沒任何下文。

　　“目前在司法實踐中撤銷案件有這樣一個問題，即一部分案件辦案機關經過很長時間的偵查，采取了種種措施，其中包括拘留和逮捕措施，但是沒有達到移送檢察機關審查起訴的條件，又不作出撤銷案件的決定。”中國政法大學教授顧永忠在接受本報記者采訪時說，“不撤銷案件造成的后果顯而易見：一是當事人無法去除犯罪嫌疑人的身份；二是當事人無法申請獲得國家賠償。”

　　對此，馬懷德給出的建議是：取消錯案追究制，一案一案地分析處理。如果實行錯案追究制就一定要進行嚴格地限制，要把錯案追究制的對象和標準進行非常嚴格的界定，絕對不能跟是否賠償、賠償多少、賠償次數掛鉤。

　　馬懷德說：“這兩點如果做到，我們就可以防止國家賠償法淪為責任追究法，可以保證國家賠償法的救濟性”。

　　把相對不起訴排除在賠償之外

　　不起訴是人民檢察院基于控訴職能和法律監督職能的一項重要權力，其目的是通過人民檢察院對偵查終結的案件進行審查，將不符合起訴條件的案件不移交法院審判，從而提高訴訟效率，節約司法資源，保護犯罪嫌疑人的合法權益。

　　在我國刑事訴訟法中，關于不起訴的范圍界定有3種情形：即法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴。法定不起訴又稱絕對不起訴；酌定不起訴，又稱相對不起訴或輕罪不起訴；存疑不起訴又稱證據不足不起訴。

　　顧永忠認為，當檢察機關對案件作出相對不起訴決定時，從法律上講，案情已經構罪，只是因為犯罪輕微，不需要判處刑罰，依法免于處罰才作出不起訴決定。這種不起訴顯然不能說明原來拘留他逮捕他錯了，這就不應賠。

　　顧永忠說，他看到草案二次審議稿在第十九條“屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任”的第四款里這樣寫道：“依照刑事訴訟法的規定作出撤銷案件、不起訴決定，不予追究刑事責任，但基于同一違法事實，依法受到行政處罰或者處分的”。

　　顧永忠認為這一款的擬定尚不周嚴。“如果國家沒有給予行政處罰而檢察機關卻作出相對不起訴決定，那怎么辦？”

　　據顧永忠介紹，我國司法實踐中有些案件就是這樣———檢察機關作出不起訴決定時，并不再作一個行政處罰或處分。他的擔心在于：如果不把這類案件完全排除在賠償之外，檢察機關若想規避國家賠償，就有可能還要加以處分和處罰。

　　“我個人認為，相對不起訴就不應當賠償，不論給沒給行政處分或處罰，只要作出相對不起訴，那就不應當處罰。但是，這要有一個前提，即相對不起訴必須是本人同意的。”

　　在顧永忠看來，這個前提的理由是：因為同意相對不起訴，等于當事人事實上認識到原來的行為是有罪的，并且接受了國家司法機關對他作出不追究刑事責任的不起訴決定。同意相對不起訴，就意味著他無權或放棄了申請賠償決定這樣的要求。(本報記者 杜萌)