在當(dāng)前社會(huì)組織繁榮發(fā)展的同時(shí)，挪用善款、內(nèi)部交易等各種形式的問(wèn)題的確存在；根源在于，“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境，導(dǎo)致社會(huì)組織身份認(rèn)同的紊亂，并進(jìn)一步導(dǎo)致了內(nèi)部治理的失控

　　正在北京從事博士后研究工作的中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院副教授董文琪向記者介紹了“社會(huì)組織”的涵義：從廣義而言，是指政府與企業(yè)之外的其他組織；從狹義來(lái)講，則是指政府編制外的，一般通過(guò)提供公益服務(wù)和調(diào)整群體之間的利益關(guān)系，參與社會(huì)公共事務(wù)管理的民辦社會(huì)機(jī)構(gòu)。通常具有“志愿性、非營(yíng)利性、民間性、自治性”特點(diǎn)。

　　據(jù)董文琪介紹，根據(jù)登記注冊(cè)情況，我國(guó)的社會(huì)組織可分為兩大類：一類是在民政部門登記注冊(cè)，并分別以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位等形式存在的社會(huì)組織；第二類是未經(jīng)民政部門登記注冊(cè)的，包括在工商部門登記注冊(cè)，或者未取得任何登記注冊(cè)的大量社會(huì)組織。

　　來(lái)自民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2008年年底，全國(guó)共有社會(huì)組織41.4萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)7%；這些社會(huì)組織的業(yè)務(wù)范圍涉及科教文衛(wèi)體以及勞動(dòng)、民政、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)中介服務(wù)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，吸納就業(yè)人數(shù)達(dá)475.8萬(wàn)人，形成固定資產(chǎn)805.8億元，各類費(fèi)用支出964.8億元，接收社會(huì)捐贈(zèng)77.3億元，接收捐贈(zèng)實(shí)物折價(jià)26.1億元。

　　無(wú)論是官方還是民間的評(píng)價(jià)都認(rèn)為，社會(huì)組織是推進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)不可或缺的重要力量。

　　董文琪進(jìn)一步分析說(shuō)，艾滋病防治組織的產(chǎn)生與發(fā)展有其特殊性，還不太同于一般的社會(huì)組織。但在當(dāng)前社會(huì)組織繁榮發(fā)展的同時(shí)，挪用善款、內(nèi)部交易等各種形式的問(wèn)題的確存在。較早之前的例子有曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)的“全國(guó)牙防組違規(guī)認(rèn)證事件”，近期的例子也有中國(guó)性學(xué)會(huì)違規(guī)從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事件等。

　　董文琪認(rèn)為，社會(huì)組織出現(xiàn)的諸多問(wèn)題“凸顯出了社會(huì)管理手段的滯后”。

　　據(jù)介紹，當(dāng)前，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理是雙重管理體制，即由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別對(duì)社會(huì)組織實(shí)施管理的雙重負(fù)責(zé)管理制度。這種管理制度是在分散社會(huì)組織管理失范風(fēng)險(xiǎn)的理念下形成的，但是，在社會(huì)組織快速增長(zhǎng)的今天，這種管理制度的局限性和滯后性顯露無(wú)遺。董文琪認(rèn)為，“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境：

　　一方面，作為社會(huì)組織成立的審查者和業(yè)務(wù)指導(dǎo)者，主管單位難以平衡和履行其對(duì)社會(huì)組織的管理職責(zé)、程度和方式。我國(guó)的行政法規(guī)并未對(duì)行政管理機(jī)關(guān)如何履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)及管理職責(zé)作出具體規(guī)定，也未授予行政管理部門相應(yīng)的管理職權(quán)，因而導(dǎo)致行政管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織管理的權(quán)責(zé)不一致，容易走向無(wú)為放縱或積極干預(yù)這兩個(gè)極端。

　　另一方面，這種管理制度還導(dǎo)致登記管理機(jī)關(guān)的管理無(wú)力。因?yàn)槲覈?guó)法律同樣未對(duì)各級(jí)民政部門如何承擔(dān)社會(huì)組織的成立、變更、注銷的登記或者備案、年度檢查、行政處罰等監(jiān)管職責(zé)，給予切實(shí)的財(cái)政支持和賦權(quán)。民政部門作為社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)，在對(duì)社會(huì)組織依法實(shí)施管理時(shí)，普遍面臨著權(quán)力有限、力量薄弱等問(wèn)題。

　　對(duì)于上述觀點(diǎn)，田坤表示同意。他認(rèn)為，雙重管理導(dǎo)致了社會(huì)組織身份認(rèn)同上的紊亂，并進(jìn)一步導(dǎo)致了內(nèi)部治理的失控。

　　北京的社會(huì)組織管理新機(jī)制規(guī)定，以后成立社會(huì)組織將不必再找行政部門，而是由政府指定的“樞紐組織”擔(dān)當(dāng)起業(yè)務(wù)主管的功能。這種探索被認(rèn)為是一種突破，但新的問(wèn)題是，“樞紐型”社會(huì)組織的身份如何確定，它們究竟是裁判員、監(jiān)督員，還是運(yùn)動(dòng)員

　　針對(duì)社會(huì)組織管理上存在的問(wèn)題，有關(guān)部門紛紛采取了積極的應(yīng)對(duì)之策。公共管理博士戰(zhàn)建華向記者介紹說(shuō)，在各地的創(chuàng)新探索中，影響最大且最為業(yè)內(nèi)人士看好的，當(dāng)屬北京的“樞紐型”社會(huì)組織管理手段的運(yùn)用。

　　據(jù)介紹，今年，北京市出臺(tái)的社會(huì)組織管理新政策規(guī)定，以后成立社會(huì)組織將不必再找行政部門。此外，除少數(shù)具有特殊職能的部門外，大部分行政部門與社會(huì)組織的關(guān)系將從“主管主辦”過(guò)渡到“行業(yè)指導(dǎo)”的關(guān)系。由政府指定的“樞紐組織”將擔(dān)當(dāng)起業(yè)務(wù)主管的功能。

　　今年4月，北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布消息稱，正式認(rèn)定首批10家市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織，包括：北京市總工會(huì)、共青團(tuán)北京市委、北京市婦聯(lián)、北京市科協(xié)、北京市殘聯(lián)、北京市僑聯(lián)、北京市文聯(lián)、北京市社科聯(lián)、北京市紅十字會(huì)、北京市法學(xué)會(huì)，分別負(fù)責(zé)職工類、青少年類、婦女兒童類、科學(xué)技術(shù)類、殘障服務(wù)類、涉僑類、文學(xué)藝術(shù)類、社會(huì)科學(xué)類、醫(yī)療救助類、法學(xué)類社會(huì)組織的聯(lián)系、服務(wù)和管理。

　　北京市社工委有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受本報(bào)記者采訪時(shí)介紹說(shuō)，社會(huì)組織管理將逐步實(shí)現(xiàn)“政社分開(kāi)、管辦分離”，大部分行政部門只行使行業(yè)指導(dǎo)職責(zé)，原則上不再作為社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位，而是授權(quán)人民團(tuán)體等“樞紐型”社會(huì)組織作為業(yè)務(wù)主管單位，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類管理。今后，除少部分有特殊職能的部門外，大部分行政部門原則上不再接受新的社會(huì)組織設(shè)立申請(qǐng)。

　　對(duì)于這種管理新機(jī)制，田坤的看法是，這在本質(zhì)上是一種政府授權(quán)和委托的行為，“樞紐型”社會(huì)組織在獲得委托的職能后，可以合理地對(duì)其他社會(huì)組織進(jìn)行管理。

　　“政府設(shè)立‘樞紐型’社會(huì)組織的目的之一，是希望利用更多的社會(huì)力量或民間資源來(lái)承擔(dān)社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)所需要的成本，新政策是符合這個(gè)目的的。”田坤說(shuō)，“不過(guò)，為了讓政策產(chǎn)生效應(yīng)，有必要對(duì)‘樞紐型’社會(huì)組織的身份進(jìn)一步明確。比如，在具體的履行職能的過(guò)程中，它們究竟是裁判員、監(jiān)督員，還是運(yùn)動(dòng)員？”

　　因?yàn)樵谡J(rèn)證以及經(jīng)濟(jì)方面存在問(wèn)題，全國(guó)牙病防治指導(dǎo)組于2007年4月30日被衛(wèi)生部撤銷。(本報(bào)記者 杜曉 本報(bào)見(jiàn)習(xí)記者 任雪 本報(bào)實(shí)習(xí)生 韓丹東)