連續多日，有關“土地”的消息引發公眾的關注。

　　浙江省政府近日發布省政府令，從明年1月1日起，市、縣政府要預先準備好征地補償費以及被征地農民的保障資金，否則不得征地。

　　海南省政府近期也頒布了《海南省被征地農民基本養老保險暫行辦法》，全面推行被征地農民社會保障制度。被征地農民基本養老保險費由政府、農村集體經濟組織和個人分別按50%、20%、30%的比例承擔，其中政府承擔部分按規定納入征地補償成本，農村集體經濟組織和個人承擔部分分別從土地補償費和安置補助費中支付。

　　據記者了解，失地農民的權益保障問題一直是各級政府力求解決的關鍵問題，而農民失地的原因有三：一種是國家因公共利益占用了農民的土地，如修公路、鐵路、水利工程等；一種是當地政府實施城市規劃進行的相關建設，占用了農民的土地，如建百貨大樓、商品房住宅區等；還有一種是因自然風化導致的農民失地。

　　部分失地農戶收入水平略有下降

　　馬玉成是甘肅行政學院法學部的副教授。從前年開始，他便與同事屠建學和李鋼一起，在甘肅的6個縣對失地農民狀況進行了長達兩年多的調查。

　　“一片荒漠中看到一個小村莊，走近一看，整個村莊沒有一個磚砌的房子，全部都是用土砌的房子；農民吃的是土豆，因為土豆便宜；農民們穿的衣服都很好，但都是外省同胞捐的。”近日，馬玉成在接受本報記者采訪時語氣沉重地說。

　　他們在甘肅調查的6個縣分別是臨夏縣、東鄉縣、臨潭縣、涇川縣、古浪縣、臨洮縣。在對100戶農戶共467人的調查中，他們發現，這里原有耕地面積658.63畝，平均每人1.41畝，人均耕地占用0.77畝。勞動力270人，征地時安置就業4人，從事農業149人，從事二、三產業67人，外出務工48人，賦閑在家2人。

　　“34%的失地農戶的收入水平略有下降。”屠建學說，在接受調查的100戶農戶中，耕地被占用前的年人均收入為2139元，耕地被占后年人均收入為2128元。

　　調查顯示，造成這些農戶生活水平下降的主要原因是其家庭收入主要來源于土地經營，自然失地或土地被征用后，收入來源減少。生活沒有太大影響的農戶，其收入絕大部分來源于非農收入———企業工資、外出務工、家庭開店辦廠等收入。

　　馬玉成解釋說，據他們調查，情況好的縣是臨洮縣，當地政府把被征地的農民納入征地開發項目，農民可以打工得到補償，有些失地農民的生活狀況比失地前還好。

　　應賦予被征地農民更多參與權

　　全國失地農民的狀況也不容樂觀。中國社會科學院一份研究報告顯示：在東部某省歷年累計200余萬失地鄉村人口中，有30萬人左右是失地貧困人口；西南某省20%的失地農戶僅靠土地征用補償金生活，24.8%的失地農戶的人均純收入低于625元，處于貧困狀態。

　　中國土地學會土地法學分會主任王守智分析說，目前在征地過程中的確還存在一些問題：

　　首先是一些基層政府隨意動用征地權。法律規定，建設項目必須使用國有土地，集體土地只有在特定的集中情況下才能使用。但有些基層政府為了加快當地的建設步伐，常常越權非法批準征地；

　　二是農民失地后獲得的補償標準偏低。法律規定，失地農民獲得補償的標準按年產值計算，這就必然導致各地補償標準不平衡。在目前沒有健全農民社會保障制度的情況下，由于法律本身規定的補償偏低，難以保障被征地農民生產生活水平；

　　三是征地程序不完善。被征地農民在征地過程中的參與權沒有得到保障；

　　四是基層組織在補償分配中存在違法問題。

　　“在征地過程中，應賦予被征地農民更多的參與權，在法律制度中，嚴格設定征地程序。”王守智建議，要設定公告、協調、聽證、審批、公布5個程序。

　　將失地農民納入社會保障體系

　　記者在采訪中了解到，有關解決失地農民問題的政策、法制研究已經成為一個熱門課題。多數研究者認為，應該把失地農民納入社會保障體系。

　　“國家保障農民失地后的生活，是有法律依據的。”屠建學說，物權法規定，在征收土地時，除了給予農民補償金之外，必須安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活。在我國城鄉分割的二元體制下，土地是國家賦予農民社會保障的載體，而目前農村的社會保障體制建設還處于起步階段，僅有6000多萬農民參加了社會養老保險，這一數字還不到農村人口的10%。

　　馬玉成認為，國家應該專門制定一個“失地農民社會保障條例”，讓失地農民老有所養、老有所依。他認為失地農民的社會保障制度可分三層內容：一是低保。將所有符合條件的失地農民納入城鎮最低生活保障范圍，包括非因土地征用失地的農民；二是養老保險。要采取政府補貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補償費和安置補助費統籌用于解決農轉非人員的養老保險等問題，不足部分應由各級財政按比例分攤兜底；三是失業保險。要建立失地農民失業登記制度，由征地單位為在勞動年齡段、已參加養老保險且符合其他規定條件的失地農轉非人員辦事業保險，由社保機構發放失業保險金。針對西部地區財政不足的問題，這種保障應納入省級以上統籌。本報記者 陳煜儒