連續(xù)多日，有關(guān)“土地”的消息引發(fā)公眾的關(guān)注。

　　浙江省政府近日發(fā)布省政府令，從明年1月1日起，市、縣政府要預(yù)先準備好征地補償費以及被征地農(nóng)民的保障資金，否則不得征地。

　　海南省政府近期也頒布了《海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險暫行辦法》，全面推行被征地農(nóng)民社會保障制度。被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人分別按50%、20%、30%的比例承擔，其中政府承擔部分按規(guī)定納入征地補償成本，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人承擔部分分別從土地補償費和安置補助費中支付。

　　據(jù)記者了解，失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題一直是各級政府力求解決的關(guān)鍵問題，而農(nóng)民失地的原因有三：一種是國家因公共利益占用了農(nóng)民的土地，如修公路、鐵路、水利工程等；一種是當?shù)卣�府實施城市�?guī)劃進行的相關(guān)建設(shè)，占用了農(nóng)民的土地，如建百貨大樓、商品房住宅區(qū)等；還有一種是因自然風化導致的農(nóng)民失地。

　　部分失地農(nóng)戶收入水平略有下降

　　馬玉成是甘肅行政學院法學部的副教授。從前年開始，他便與同事屠建學和李鋼一起，在甘肅的6個縣對失地農(nóng)民狀況進行了長達兩年多的調(diào)查。

　　“一片荒漠中看到一個小村莊，走近一看，整個村莊沒有一個磚砌的房子，全部都是用土砌的房子；農(nóng)民吃的是土豆，因為土豆便宜；農(nóng)民們穿的衣服都很好，但都是外省同胞捐的。”近日，馬玉成在接受本報記者采訪時語氣沉重地說。

　　他們在甘肅調(diào)查的6個縣分別是臨夏縣、東鄉(xiāng)縣、臨潭縣、涇川縣、古浪縣、臨洮縣。在對100戶農(nóng)戶共467人的調(diào)查中，他們發(fā)現(xiàn)，這里原有耕地面積658.63畝，平均每人1.41畝，人均耕地占用0.77畝。勞動力270人，征地時安置就業(yè)4人，從事農(nóng)業(yè)149人，從事二、三產(chǎn)業(yè)67人，外出務(wù)工48人，賦閑在家2人。

　　“34%的失地農(nóng)戶的收入水平略有下降。”屠建學說，在接受調(diào)查的100戶農(nóng)戶中，耕地被占用前的年人均收入為2139元，耕地被占后年人均收入為2128元。

　　調(diào)查顯示，造成這些農(nóng)戶生活水平下降的主要原因是其家庭收入主要來源于土地經(jīng)營，自然失地或土地被征用后，收入來源減少。生活沒有太大影響的農(nóng)戶，其收入絕大部分來源于非農(nóng)收入———企業(yè)工資、外出務(wù)工、家庭開店辦廠等收入。

　　馬玉成解釋說，據(jù)他們調(diào)查，情況好的縣是臨洮縣，當?shù)卣�府把被征地的農(nóng)民納入征地開發(fā)項目，農(nóng)民可以打工得到補償，有些失地農(nóng)民的生活狀況比失地前還好。

　　應(yīng)賦予被征地農(nóng)民更多參與權(quán)

　　全國失地農(nóng)民的狀況也不容樂觀。中國社會科學院一份研究報告顯示：在東部某省歷年累計200余萬失地鄉(xiāng)村人口中，有30萬人左右是失地貧困人口；西南某省20%的失地農(nóng)戶僅靠土地征用補償金生活，24.8%的失地農(nóng)戶的人均純收入低于625元，處于貧困狀態(tài)。

　　中國土地學會土地法學分會主任王守智分析說，目前在征地過程中的確還存在一些問題：

　　首先是一些基層政府隨意動用征地權(quán)。法律規(guī)定，建設(shè)項目必須使用國有土地，集體土地只有在特定的集中情況下才能使用。但有些基層政府為了加快當?shù)氐慕ㄔO(shè)步伐，常常越權(quán)非法批準征地；

　　二是農(nóng)民失地后獲得的補償標準偏低。法律規(guī)定，失地農(nóng)民獲得補償?shù)臉藴拾茨戤a(chǎn)值計算，這就必然導致各地補償標準不平衡。在目前沒有健全農(nóng)民社會保障制度的情況下，由于法律本身規(guī)定的補償偏低，難以保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活水平；

　　三是征地程序不完善。被征地農(nóng)民在征地過程中的參與權(quán)沒有得到保障；

　　四是基層組織在補償分配中存在違法問題。

　　“在征地過程中，應(yīng)賦予被征地農(nóng)民更多的參與權(quán)，在法律制度中，嚴格設(shè)定征地程序。”王守智建議，要設(shè)定公告、協(xié)調(diào)、聽證、審批、公布5個程序。

　　將失地農(nóng)民納入社會保障體系

　　記者在采訪中了解到，有關(guān)解決失地農(nóng)民問題的政策、法制研究已經(jīng)成為一個熱門課題。多數(shù)研究者認為，應(yīng)該把失地農(nóng)民納入社會保障體系。

　　“國家保障農(nóng)民失地后的生活，是有法律依據(jù)的。”屠建學說，物權(quán)法規(guī)定，在征收土地時，除了給予農(nóng)民補償金之外，必須安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活。在我國城鄉(xiāng)分割的二元體制下，土地是國家賦予農(nóng)民社會保障的載體，而目前農(nóng)村的社會保障體制建設(shè)還處于起步階段，僅有6000多萬農(nóng)民參加了社會養(yǎng)老保險，這一數(shù)字還不到農(nóng)村人口的10%。

　　馬玉成認為，國家應(yīng)該專門制定一個“失地農(nóng)民社會保障條例”，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依。他認為失地農(nóng)民的社會保障制度可分三層內(nèi)容：一是低保。將所有符合條件的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，包括非因土地征用失地的農(nóng)民；二是養(yǎng)老保險。要采取政府補貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補償費和安置補助費統(tǒng)籌用于解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險等問題，不足部分應(yīng)由各級財政按比例分攤兜底；三是失業(yè)保險。要建立失地農(nóng)民失業(yè)登記制度，由征地單位為在勞動年齡段、已參加養(yǎng)老保險且符合其他規(guī)定條件的失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦事業(yè)保險，由社保機構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險金。針對西部地區(qū)財政不足的問題，這種保障應(yīng)納入省級以上統(tǒng)籌。本報記者 陳煜儒