廣州某工商所查處了兩起無照擦皮鞋案件，一個(gè)罰了2000元，另一個(gè)只罰了300元；偷一輛自行車，有的治安拘留15天，有的罰款100元了事。同案不同罰，造成這種現(xiàn)象的主因是執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)時(shí)不夠規(guī)范。

　　長期以來，由于行政執(zhí)法自由裁量空間過大，一些當(dāng)事人碰到處罰，第一反應(yīng)是，趕緊托熟人說情，希望在處罰幅度內(nèi)減輕處罰。　　　

　　今年7月4日，廣州市政府出臺了《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，并在市城管局、規(guī)劃局等5個(gè)部門開始試行。該規(guī)定預(yù)示著全市9782項(xiàng)行政執(zhí)法行為將逐步細(xì)化，以最大限度地壓縮執(zhí)法人員手中的“彈性空間”。這是全國第一部規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的地方性政府規(guī)章。

　　一個(gè)月來，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)給試行的5個(gè)部門帶來了什么變化？在試行中發(fā)現(xiàn)了哪些問題？記者對此進(jìn)行了調(diào)查采訪。

　　① 試點(diǎn)

　　從全面梳理

　　裁量事項(xiàng)做起

　　來自湖南的李貴生在廣州生活已經(jīng)7年，一直在天河公園附近擺水果攤，也和城管、工商人員捉了7年“迷藏”。8月9日，面對記者的詢問，李貴生說：“如今好多了，輕微違反規(guī)定，比如時(shí)間不對或沒在指定地點(diǎn)，按規(guī)定罰款50元。過去亂罰你沒商量，運(yùn)氣不好時(shí)還被罰過幾千元。”

　　這僅僅是眾多案例中的一個(gè)。廣州市從7月4日試點(diǎn)規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)以來，經(jīng)過一個(gè)多月梳理，初步見到了成效。廣州市法制辦執(zhí)法監(jiān)督室魏富忠處長介紹說：“廣州市各級行政執(zhí)法主體實(shí)施的現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章共有2603部，行政執(zhí)法行為就有9782項(xiàng)之多，涉及執(zhí)法主體單位206家。大多數(shù)的行政執(zhí)法行為都存在一定的自由裁量空間。大量的行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。”

　　為此，廣州市先從市規(guī)劃局、城管局等5個(gè)試點(diǎn)單位做起。“規(guī)范行政自由裁量權(quán)，關(guān)鍵在量化。”廣州市法制辦把功夫下在“量化”的確定上，組織5家試點(diǎn)單位，對本部門、本系統(tǒng)實(shí)施的法律、法規(guī)和規(guī)章中帶有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行了全面梳理統(tǒng)計(jì)。

　　② 細(xì)化

　　讓裁量權(quán)由彈性變硬性

　　如何讓行政自由裁量權(quán)由“粗”變“細(xì)”，由彈性變剛性？

　　記者了解到，涉及違反人民防空法的行政處罰，按規(guī)定罰款額可以在“10萬元以下”。面對較大的彈性空間，個(gè)別執(zhí)法人員可能會先告知當(dāng)事人按上限罰款，如果當(dāng)事人找到過硬關(guān)系說情，執(zhí)法者“給足面子”可能警告一下或只罰5000元了事。

　　如今，這一情況正在改變。魏富忠拿出一沓正在細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)給記者看，在人民防空法的行政處罰案例上，根據(jù)不同情況執(zhí)法分別細(xì)化為：警告、2萬—5萬元和5萬—10萬元三種處罰標(biāo)準(zhǔn)。每種處罰都有詳細(xì)的說明，執(zhí)法雙方一目了然。

　　“你亂處罰不行，你想包庇也不行。這里都有明確規(guī)定。”

　　魏富忠表示，裁量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，較好地規(guī)范了行政執(zhí)法行為，使行政相對人能夠?qū)μ柸胱�，自覺接受處罰，從根本上消除因條件模糊、人為因素，造成行政自由裁量的隨意性和不公開、不公正性。

　　③ 公開

　　將“抽屜”中的執(zhí)法權(quán)擺上桌面

　　規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是為打造“陽光執(zhí)法”，將“放在抽屜中”的自由裁量權(quán)，拿到桌面上來。

　　早在2007年12月25日，廣州市法制辦組織召開了《廣州行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》專家論證會，在此基礎(chǔ)上多次討論形成《廣州規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》(草案)提交市政府常務(wù)會議討論通過并公布。

　　據(jù)了解，目前全國已有部分地區(qū)對規(guī)范自由裁量權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定，但大多是規(guī)范行政處罰和行政許可中的自由裁量權(quán)。而廣州市的規(guī)定則以政府令形式，規(guī)范了所有的行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。

　　廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局法制處徐立明副處長介紹說，以市質(zhì)監(jiān)局為例，該局下屬13個(gè)直屬局，經(jīng)常出現(xiàn)案情相同、各區(qū)局的處罰不同，甚至有的各科室之間，同案都不同罰。為此，廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局將對涉及300多部法律、法規(guī)的最常用部分，進(jìn)行分解細(xì)化操作。在全市范圍規(guī)范統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)。

　　記者看到，《規(guī)定》第九條要求“市行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)以行政規(guī)范性文件的形式對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時(shí)限予以合理細(xì)化、量化，報(bào)市人民政府法制機(jī)構(gòu)審查后公布實(shí)施。”按照規(guī)定，廣州市的各級行政執(zhí)法主體，都必須對本部門執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有裁量幅度的各種執(zhí)法行為的裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化，并對外公布實(shí)施。

　　以往在談?wù)撟杂刹昧繖?quán)時(shí)，往往指的是行政執(zhí)法主體或執(zhí)法人員在具體的行政執(zhí)法過程中對法律法規(guī)規(guī)章的適用問題，未涉及是否立案、是否受理、是否作出行政執(zhí)法行為等問題。《規(guī)定》第十條對此問題作出了明確規(guī)定，行政執(zhí)法主體必須明確在何種情況下應(yīng)該受理、立案或作出行政執(zhí)法行為等。

　　④ 探索

　　與執(zhí)法部門的“利益”博弈

　　“廣州市城管局2008年處理的案件多達(dá)8.3萬多起。”廣州市城管局法制處處長林文毅告訴記者，城管執(zhí)法案件量大，涉及的法律法規(guī)多，給予的自由裁量權(quán)也大。比如市容環(huán)境執(zhí)法中，對工地的污泥車開出來，可處罰款2萬元以下，如何掌握只能看具體情況。

　　在廣州珠江新城工地開了5年“泥頭車”的老趙，三年前因泥車未洗凈“態(tài)度不好”被重罰過1萬元，前兩天同樣因“車身泥多未洗”，按照細(xì)化后的市容環(huán)境法規(guī)處理，只被罰了300元，他覺得較易接受。

　　“自由裁量權(quán)的規(guī)范可讓一線執(zhí)法人員執(zhí)法有據(jù)，便于執(zhí)法。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法宗旨，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。目前這正在逐步變成廣州的現(xiàn)實(shí)。”林文毅說。

　　記者了解到，先行探索全面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的廣州也有壓力，如何切實(shí)解決以往存在的問題就是首先面臨的一個(gè)考驗(yàn)。

　　為此，作為試點(diǎn)單位，廣州市城管局專門成立了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并從基層一線抽調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人員，共同起草規(guī)范執(zhí)法細(xì)則，以求方案吸納基層執(zhí)法人員的豐富經(jīng)驗(yàn)，使其有可操作性。

　　廣州市也有部分單位對規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)有顧慮，對信息公開有畏難情緒。他們認(rèn)為，自由裁量權(quán)就是給執(zhí)法人員的權(quán)力，只能內(nèi)部掌握操作；以管、罰為主的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念和執(zhí)法習(xí)慣，使少數(shù)部門和人員仍將罰款自由裁量權(quán)作為“私權(quán)領(lǐng)地”。

　　“這種主觀認(rèn)識和客觀環(huán)境，短時(shí)間內(nèi)難以根本改變。”一些專家認(rèn)為，深層次阻力導(dǎo)致了推進(jìn)進(jìn)度一時(shí)間還難以加快。

　　“工作量非常大，這也是今后3到5年的長期工作。全市9782項(xiàng)行政執(zhí)法行為，如果每項(xiàng)細(xì)化按10條計(jì)算，就達(dá)到9萬多項(xiàng)。涉及的執(zhí)法條款數(shù)量繁多，違法行為情節(jié)不一，在標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化上一時(shí)還難以全部到位。”魏富忠感慨地說：“目前行政處罰細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)有待加大推進(jìn)力度，但人手有限，只能先從試點(diǎn)部門示范做起，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再向全市推開。每年年底納入行政執(zhí)行考核評議驗(yàn)收。”

　　“千難萬難，領(lǐng)導(dǎo)重視支持就不難，部門放下私心就好辦。實(shí)踐中，廣州不提倡各市縣自行制定裁量標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)市與市、縣與縣之間不相一致，同一違法行為所受處罰幅度因地區(qū)而異的問題。”廣州市政府法制辦副主任丁連軍說。

　　“這預(yù)示著我們從重視立法到立法、執(zhí)法并重的轉(zhuǎn)變。規(guī)范自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)的自我限權(quán)、自我約束。盡管下了很大決心推進(jìn)，但執(zhí)行監(jiān)督制約方面的法律尚屬空白。”廣州法制辦副主任劉朝陽說。

　　自由裁量須有度

　　　　□不受約束的自由裁量權(quán)影響法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性

　　　　□讓自由裁量有度、權(quán)力尋租無門

　　廣州市為規(guī)范行政執(zhí)法行為，將全市9782項(xiàng)規(guī)定有裁量幅度的執(zhí)法行為，逐步統(tǒng)一細(xì)化、量化相關(guān)裁量標(biāo)準(zhǔn)，并對外公布實(shí)施。這一舉措為行政執(zhí)法自由裁量權(quán)設(shè)限，意味著長期以來存在的行政執(zhí)法“同案不同罰”問題將有望得到解決，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地地處置權(quán)力，即在行政執(zhí)法權(quán)限范圍內(nèi)，對行政違法行為是否給予行政處分、給予何種行政處分、在什么幅度內(nèi)進(jìn)行處分進(jìn)行自由裁量。

　　自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理不可缺少的條件。因?yàn)楦鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會、文化發(fā)展不平衡，面對復(fù)雜的社會現(xiàn)實(shí)，法律法規(guī)不可能羅列窮盡。因此，很多法律法規(guī)的規(guī)定都比較原則，有一些可供行政機(jī)關(guān)自由裁量的幅度，從而便于管理者根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活的不同情況進(jìn)行操作。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方、一些部門存在著濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。原因有二：一是執(zhí)法者以權(quán)謀私，進(jìn)行權(quán)力尋租，“憑感覺”、“憑關(guān)系”行使自由裁量權(quán)；二是執(zhí)法者本身并不想濫用自由裁量權(quán)，但由于個(gè)人對事物的認(rèn)識水平、對法律法規(guī)的理解能力、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)判斷不同，造成裁量幅度出現(xiàn)較大偏差。

　　不受約束的自由裁量權(quán)影響了法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，損害了政府的公信力，容易引起群眾不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合執(zhí)法。同時(shí)也很可能成為某些行政執(zhí)法人員以權(quán)謀私的工具，成為滋生腐敗的土壤。陜西省檢察機(jī)關(guān)有調(diào)查顯示：從該省近年查辦的職務(wù)犯罪案件情況看，濫用自由裁量權(quán)的案件，占行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件三分之一強(qiáng)。

　　對自由裁量權(quán)加以限制確有必要，它首先能減少或避免因執(zhí)法產(chǎn)生的腐敗，防止公權(quán)私用。處理幅度一目了然，執(zhí)法者想“暗箱操作”都無從下手。其次，能防止相同案件處理結(jié)果相去甚遠(yuǎn)。其三，有助于被執(zhí)法者的理解，從而配合執(zhí)法。只有對處理罰則進(jìn)行細(xì)化、規(guī)范化并公之于眾，被執(zhí)法者才能心服口服。

　　廣州在全國率先對所有行政行為的自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范，讓自由裁量有度、權(quán)力尋租無門，是有效監(jiān)督行政權(quán)力的一個(gè)重要突破口，是推進(jìn)依法行政、防止權(quán)力腐敗的重要內(nèi)容，標(biāo)志著又向構(gòu)建法治政府邁進(jìn)了一步，值得其他地方借鑒。(王比學(xué)）