新聞回顧：河南滎陽(yáng)發(fā)紅頭文件打造慈善城市

　　一級(jí)政府在對(duì)社會(huì)實(shí)行“短平快”行政管理時(shí)，一般慣用的手段就是紅頭文件。

　　河南省滎陽(yáng)市近日發(fā)布《中共滎陽(yáng)市委、市人民政府關(guān)于在全市開展全民慈善活動(dòng)的意見》，以紅頭文件方式要求在全市設(shè)立1000多個(gè)慈善組織，推舉出5000多個(gè)慈善大使，要將滎陽(yáng)打造成“慈善城市”。

　　據(jù)記者了解，滎陽(yáng)市委市政府發(fā)布的《中共滎陽(yáng)市委、市人民政府關(guān)于在全市開展全民慈善活動(dòng)的意見》，制定了十項(xiàng)措施，包括設(shè)立募捐箱、“慈善飯桌”、“慈善超市”等，如“慈善餐桌”，就是桌上設(shè)有告示，告知顧客“慈善餐桌”就餐的意義和目的等，飯桌收益的10%要捐給慈善機(jī)構(gòu)。

　　此舉引起行政法律界的關(guān)注。專家們普遍認(rèn)為，紅頭文件本身是行政規(guī)章性質(zhì)，是具有一定強(qiáng)制性的。滎陽(yáng)的做法讓很多人模糊了三種關(guān)系：國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系、公權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)的關(guān)系、法律與道德的關(guān)系。至少，滎陽(yáng)的這份紅頭文件在調(diào)整范圍上明顯不恰當(dāng)。

　　“一個(gè)國(guó)家的組成成分，都各自具有自己作用的領(lǐng)域。針對(duì)慈善事業(yè)，政府的作用就是利用手中的公權(quán)力營(yíng)造一種制度環(huán)境，而真正去作為的，應(yīng)該是民間組織機(jī)構(gòu)。”中國(guó)政法大學(xué)行政法教授高家偉今天在接受法制日?qǐng)?bào)記者采訪時(shí)表示，政府不可以以紅頭文件的形式，強(qiáng)制市民捐款，因?yàn)榇壬剖且环N道德義務(wù)，只能倡導(dǎo)，不能強(qiáng)制。西北政法大學(xué)行政法學(xué)院院長(zhǎng)王周戶教授也認(rèn)為，慈善事業(yè)的發(fā)展必須與城市市民的物質(zhì)條件相適應(yīng)，慈善捐款只能是政府倡導(dǎo)，社會(huì)自愿，如果用紅頭文件強(qiáng)制性要求全社會(huì)去做，就成了變相攤派，違背了政府善意的初衷。

　　社會(huì)中的各種工作都有自己的法則，高家偉說，政府有政府工作的法則，商業(yè)有商業(yè)領(lǐng)域的法則，慈善有慈善的法則，政府不能超越自己依法行政的權(quán)限去規(guī)范道德，這大有超越職能的嫌疑。滎陽(yáng)要成為一個(gè)慈善城市，當(dāng)?shù)卣�府倡�?dǎo)的這種文化是好的，但更重要的是要為這種文化營(yíng)造法治的環(huán)境，否則，這種政府措施在執(zhí)行的過程中必然會(huì)導(dǎo)致“愛心”被濫用的可能。

　　滎陽(yáng)市的部分市民對(duì)此也發(fā)表了他們的看法，他們認(rèn)為，老百姓過日子還比較緊，哪有錢天天搞慈善。去哪里購(gòu)物，他們首先會(huì)考慮價(jià)格、實(shí)惠，至于是不是“慈善超市”、“慈善藥店”，并不是最重要的。

　　滎陽(yáng)市委書記、滎陽(yáng)慈善總會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)楊福平認(rèn)為，開展全民慈善活動(dòng)是重要和必要的，“慈善是人人所需”、“滎陽(yáng)應(yīng)該做大做強(qiáng)慈善事業(yè)”及“切實(shí)加強(qiáng)對(duì)慈善事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”，慈善應(yīng)成為新時(shí)期滎陽(yáng)人文精神的重要組成部分，使全民慈善活動(dòng)成為滎陽(yáng)和諧建設(shè)的品牌。

　　“滎陽(yáng)把慈善作為一級(jí)政府的重頭工作來抓在全國(guó)確實(shí)少見，政府如果把慈善機(jī)構(gòu)該做的事兒都做了，那慈善機(jī)構(gòu)該干什么？是不是就該失業(yè)？政府依法行政的作為該怎么體現(xiàn)？慈善畢竟只是道德層面的東西。”王周戶有針對(duì)性地說。

　　據(jù)記者了解，針對(duì)紅頭文件，我國(guó)現(xiàn)已初步形成五級(jí)政府、四級(jí)監(jiān)督的規(guī)范性文件備案審查制度體系。但是，在實(shí)踐中，紅頭文件仍然存在“亂”和“濫”的問題。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說，紅頭文件仍然存在“制定主體亂、調(diào)整范圍亂、制定程序亂，總之圍繞濫用行政權(quán)力打轉(zhuǎn)”。具體表現(xiàn)在設(shè)定公民義務(wù)或剝奪公民權(quán)利無依據(jù)；擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容或自行規(guī)定罰沒款的收繳方式；擅自設(shè)定行政審批事項(xiàng)或增設(shè)審批環(huán)節(jié)、條件；文件制定不符合技術(shù)規(guī)范；強(qiáng)調(diào)行政管理相對(duì)人的義務(wù)多，規(guī)定管理機(jī)關(guān)責(zé)任和制約的措施少這五大問題上。本報(bào)記者 陳煜儒