在資源配置沒有形成有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件下，掌握著公共資源的垂直管理部門和壟斷性的行業(yè)系統(tǒng)，不僅權(quán)力大，而且往往缺乏監(jiān)督

　　文/汪宛夫

　　“垂直管理部門和行業(yè)系統(tǒng)”，這個(gè)口子很大，可以把不少黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位囊括。針對(duì)這些部門和行業(yè)系統(tǒng)所存在的一些專有性的、壟斷性的腐敗來作一番探析，在當(dāng)前很有必要。

　　問題：

　　行業(yè)腐敗、福利腐敗和集體腐敗

　　行業(yè)腐敗是個(gè)嚴(yán)重的問題。隨著反腐敗斗爭(zhēng)的不斷深入，常可以從媒體看到，腐敗不僅僅一個(gè)點(diǎn)一個(gè)點(diǎn)，而且還會(huì)一個(gè)面一個(gè)面地發(fā)生。就垂直管理部門來說，可能是工商系統(tǒng)、國土系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)、國稅系統(tǒng)、藥監(jiān)系統(tǒng)、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)、煙草系統(tǒng)、鹽業(yè)系統(tǒng)等發(fā)生腐敗現(xiàn)象；而從行業(yè)系統(tǒng)來說，除了政府部門的規(guī)劃系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、地稅系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、衛(wèi)生醫(yī)藥行業(yè)外，還有企事業(yè)單位的金融系統(tǒng)、新聞行業(yè)、電力行業(yè)、石化行業(yè)、建材行業(yè)等可能發(fā)生腐敗現(xiàn)象。可以說，凡有實(shí)權(quán)、有特權(quán)的部門和行業(yè)，都可能出現(xiàn)大面積的腐敗。目前，真正稱得上“清水衙門”的部門和行業(yè)系統(tǒng)已經(jīng)少而又少。即便過去人們常說的教育衛(wèi)生、殯葬乃至氣象等部門或行業(yè)，現(xiàn)在同樣是腐敗的高發(fā)區(qū)。

　　福利腐敗是這些行業(yè)和系統(tǒng)腐敗的一大特征。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，工資福利相對(duì)較高，引起較大反響。一些壟斷性行業(yè)將自己掌握的行業(yè)資源無償或廉價(jià)地向本行業(yè)的職工和家屬提供，在福利的名義下形成行業(yè)腐敗現(xiàn)象。有的壟斷行業(yè)獎(jiǎng)金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過職工一年的工資，有的國企在職工內(nèi)部發(fā)行股票分紅，等等。

　　其二，變相福利和灰色收入的大量存在。在本行業(yè)內(nèi)部全員享受本行業(yè)資源，還算是低層次的腐敗；更深層次的，則是某一部分資源向本行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)群體傾斜，使領(lǐng)導(dǎo)干部享受到比普通員工更高的待遇。比如，高額的年終獎(jiǎng)金及分紅。此外，還有半公開化的回扣等，介于受賄和灰色收入之間。

　　集體腐敗和串案窩案的存在是另一大特點(diǎn)。一個(gè)小小的包裝袋，在各地扯出鹽業(yè)系統(tǒng)大批貪官；環(huán)保評(píng)估權(quán)，扯出各地環(huán)保系統(tǒng)腐敗窩案；殯葬系統(tǒng)大賺“死人錢”等。再如，東北電網(wǎng)哈爾濱超高壓局運(yùn)用虛假發(fā)票、虛開支出等形式，將華辰公司賬內(nèi)款套出形成賬外資金2200余萬元，然后以發(fā)獎(jiǎng)金的形式，私分給班子成員；一年時(shí)間里，重慶市有9名廳局級(jí)干部因地產(chǎn)腐敗而落馬；河南省三任交通廳長(zhǎng)曾錦城、張昆桐、石發(fā)亮前“腐”后繼，全國交通廳(局)長(zhǎng)腐敗成為獨(dú)特風(fēng)景。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1997年以來，全國已有18個(gè)交通廳長(zhǎng)中箭落馬，而廳級(jí)以下的交通官員則更多，以至于有人說“修一段路總要倒一批干部”。難怪，有一個(gè)笑話模仿兩人一問一答，一人問：“哪個(gè)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的辦公室離監(jiān)獄最近？”另一人答：“交通系統(tǒng)。”其實(shí)，絕不僅僅是交通系統(tǒng)，凡是手握特權(quán)缺乏監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)辦公室，離監(jiān)獄都不遠(yuǎn)。

　　本質(zhì)：

　　政策腐敗、特權(quán)腐敗和集權(quán)腐敗

　　垂直管理部門和行業(yè)系統(tǒng)腐敗的本質(zhì)之一是政策性腐敗。當(dāng)前一些國有企事業(yè)單位普遍存在的福利腐敗，在很大程度上并非本行業(yè)本系統(tǒng)的違規(guī)行為，而是上級(jí)所給予的政策性待遇。老百姓為什么對(duì)石化行業(yè)、煙草行業(yè)、金融行業(yè)、移動(dòng)通訊行業(yè)意見那么大？提了多年的意見為何不見什么動(dòng)靜？有利于人民群眾的意見為何遲遲得不到執(zhí)行？可見，在資源配置沒有形成有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件下，壟斷或特殊部門的特殊利益就成為一種政策允許。此外，因?yàn)楦＠�腐敗存在，任何掌握公共資源的行業(yè)或部門都會(huì)跟進(jìn)模仿并競(jìng)相攀比。

　　行業(yè)腐敗往往與行業(yè)特權(quán)緊密相連，實(shí)質(zhì)是特權(quán)腐敗。行業(yè)特權(quán)，歷經(jīng)數(shù)千年至今仍頑固地存在著，民間所謂“靠山吃山，靠水吃水”之說就是證明。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，行業(yè)特權(quán)似乎更加冠冕堂皇地“閃亮登場(chǎng)”了。

　　行業(yè)腐敗不僅是特權(quán)腐敗，同時(shí)也是集權(quán)腐敗。在垂直管理部門和壟斷性的行業(yè)系統(tǒng)中，不僅權(quán)力大，而且往往缺乏監(jiān)督，大權(quán)都掌握在少數(shù)人身上。領(lǐng)導(dǎo)者往往都是集權(quán)者，很容易在金錢美色的誘惑下被拉下水。

　　以教育系統(tǒng)腐敗為例。近年來，一些地方的高校校長(zhǎng)頻頻落馬，引起廣泛關(guān)注。基建、后勤、采購、招生等財(cái)權(quán)、事權(quán)集中的環(huán)節(jié)，是高校領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪的“重災(zāi)區(qū)”。熟悉情況的人士把高校管理的弊端總結(jié)為“內(nèi)部化”、“集權(quán)化”，就是學(xué)校甚至部門少數(shù)人說了算。高校“內(nèi)部集權(quán)化”主要表現(xiàn)為：教材、設(shè)備管理混亂。用什么教材、買什么教學(xué)設(shè)備，可以不顧教學(xué)發(fā)展，不問師生意見，少數(shù)主管領(lǐng)導(dǎo)、主管人員甚至采購人員就能說了算。采購管理、財(cái)務(wù)管理等方面都較為混亂。

　　對(duì)策：

　　陽光工資、陽光審批和陽光監(jiān)督

　　解決福利腐敗的最好辦法，是盡快全面地推行陽光工資制。不僅要在黨政機(jī)關(guān)推行，國有企事業(yè)單位，也要抓緊推行。目前陽光工資已在許多地區(qū)推開。在工資結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化之后，人們能夠比較容易地對(duì)公務(wù)員的工資組成進(jìn)行把握和了解，這為公務(wù)員工資實(shí)現(xiàn)“陽光化”打下了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。盡管全國各地都根據(jù)不同實(shí)際推行了這一政策，但有的地方執(zhí)行力度不夠，目前還處于過渡階段。如果陽光工資制度真正到位，相信那些壟斷性行業(yè)和部門的工資將會(huì)進(jìn)一步規(guī)范和透明，福利腐敗也將因此消除。但是，目前這一步工作還停留在黨政機(jī)關(guān)，行業(yè)系統(tǒng)的國有企事業(yè)單位還沒有推開。建議向黨政機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度推出不同的陽光工資制。對(duì)于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行業(yè)，建議大幅縮小工資收入，縮小與其他企業(yè)的距離；而對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的，可以增加彈性工資，以鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。

　　解決特權(quán)腐敗和集權(quán)腐敗的辦法，則是推行陽光審批制。現(xiàn)在，各地都建立了行政審批中心，審批制度正向陽光審批邁進(jìn)。按照現(xiàn)代管理理念，審批中心建立高效、便捷的審批運(yùn)行方式，提供預(yù)約服務(wù)、網(wǎng)上預(yù)審、全程代辦等多種服務(wù)。有的地方，可以通過現(xiàn)場(chǎng)、電話和網(wǎng)絡(luò)等方式與服務(wù)中心預(yù)約，服務(wù)中心定時(shí)、定點(diǎn)為申請(qǐng)人提供審批服務(wù)；登錄“網(wǎng)上服務(wù)中心”，可實(shí)現(xiàn)表格下載、網(wǎng)上預(yù)審、在線咨詢和辦事進(jìn)度查詢，應(yīng)該說，這一系列措施減少了申請(qǐng)人的往返次數(shù)，大大提高了審批的一次成功率。但是，審批中心的建立并沒有完全取消審批特權(quán)。據(jù)內(nèi)部人士稱，有的重要的審批權(quán)，相關(guān)部門仍會(huì)以種種理由拖延，不作一番“活動(dòng)”，很難獲批。因此，審批制度改革還要真正徹底地向陽光審批方向推進(jìn)。

　　消除垂直管理部門和行業(yè)系統(tǒng)腐敗，還需要輔以陽光監(jiān)督。按照中央要求構(gòu)建陽光監(jiān)督體系，對(duì)于治理垂直管理部門和行業(yè)系統(tǒng)腐敗問題尤為重要。在制度層面，要盡快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)施全方位的法律監(jiān)督。要把壟斷行業(yè)諸如對(duì)公共資源的獨(dú)占使用、公共產(chǎn)品的成本核算、利潤(rùn)分配及員工薪酬的確定等活動(dòng)納入相關(guān)法律規(guī)范。應(yīng)考慮為某些行業(yè)專門立法，以規(guī)范其行為。同時(shí)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)作用，努力創(chuàng)建監(jiān)督新平臺(tái)；堅(jiān)持以防止權(quán)力失控、決策失誤、行為失范為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，努力構(gòu)建自上而下、自下而上及同級(jí)監(jiān)督相互結(jié)合的全方位、多層次的監(jiān)督體系；依托紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)審、事后監(jiān)督等部門的監(jiān)督，將群眾監(jiān)督、行風(fēng)評(píng)議與內(nèi)部控制結(jié)合起來，形成強(qiáng)有力的反腐倡廉公開監(jiān)督體系，努力發(fā)揮監(jiān)督合力。(作者為浙江省紀(jì)委編輯室副主任）