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　　根據國務院文件，2010年前，資源枯竭型城市存在的突出矛盾和問題要得到基本解決。期限將至，求索之路仍然漫漫

　　文/徐凱

　　申請資源枯竭型城市的大門暫時關閉。

　　3月5日，國務院公布第二批32個資源枯竭型城市。加上第一批，共確定了44個資源枯竭型城市。中央財政將對這44個城市提供財力性轉移支付，以幫助他們從資源枯竭、社會問題叢生的泥淖中轉型，重新煥發出活力。

　　資源枯竭型城市是指以資源開發加工為主導產業，但資源開發進入衰退或枯竭過程的城市。資源枯竭型城市面臨經濟下滑、大量失業和環境危機諸多矛盾，因此成為世界性難題。

　　對于資源枯竭城市，中央財政將給予專項轉移支付以及特別的財稅政策，這些政策大大釋放了地方政府申請資源枯竭型城市的熱情。然而，在公布第二批名單的同時，國務院卻表示近年暫不再審定新的資源枯竭型城市，就此關閉了地方政府申請資源枯竭型城市的大門。

　　資源枯竭型城市能獲得哪些政策支持？資源枯竭型城市轉型路在何方？這些問題迫在眉睫，但“資源型城市轉型是一個長期工程，短期內不可能一蹴而就”，國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成對《中國新聞周刊》表示。

　　國發38號文出臺始末

　　“資源型城市轉型自阜新始。”資源型城市轉型政策的主要制定者之一、國家發改委東北振興司副司長彭會軍說。2001年，國務院確定遼寧省阜新市為唯一的資源枯竭型城市經濟轉型試點，自此拉開了資源型城市轉型的序幕。

　　阜新市是東北地區眾多資源型城市的縮影。根據彭會軍的統計，東北集中了全國四分之一的資源型城市。適逢2004年中央提出振興東北地區等老工業基地戰略，也非常重視阜新試點工作，要求“繼續做好遼寧省阜新市經濟轉型試點工作，總結經驗，加以推廣”。

　　當時彭會軍所供職的國務院振興東北辦認識到，“資源型城市的問題不解決，工業基地的振興也難以實現”。因此將資源型城市轉型視為工作的重中之重。經國務院同意，振興東北辦繼阜新之后將伊春等5個城市列為試點，并組織編制試點規劃，探索資源型城市轉型道路。

　　2005年8月，國務院總理溫家寶專門就資源枯竭城市作出批示：“解決資源枯竭城市存在的貧困、失業和環境問題，是落實科學發展觀、構建和諧社會、實現小康目標的一項重要而不可忽視的任務。”并要求“發改委會同有關部門研究提出意見，報國務院，國務院將就此專門進行討論”。隨后，時任分管副總理曾培炎要求國家發改委和振興東北辦研究制定相關政策措施。

　　此后，國家發改委和振興東北辦領銜代擬了《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，試圖從國家政策上給予資源型城市一些支持。

　　但這時，該文件仍然只局限于東北地區。當時作為專家組成員的中國科學院地理科學與資源研究所基地的研究員沈鐳向國務院建議，該文件應當覆蓋全國。

　　“國內還有很多城市，資源枯竭的危機程度不亞于東北地區，因此政策不能局限于東北地區。”沈鐳告訴《中國新聞周刊》。

　　2006年6月，在國務院振興東北地區等老工業基地領導小組第三次全體會議上，溫家寶總理同意將這個文件覆蓋全國。

　　于是國家發改委和東北振興辦進一步征求了山西、安徽、河南、貴州、陜西、甘肅、寧夏等7省區政府意見，并與財政部、稅務總局就財政支持問題達成了一致意見。

　　2007年12月18日，《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》正式下發。2008年國務院機構改革后，這項工作由國家發改委東北振興司承擔。

　　轉型政策繼續落實

　　根據38號文，國家財政將對資源枯竭型城市給予種種政策扶持。其中最重要的一項，是中央和省級財政要加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉移支付力度。為此中央財政設立了針對資源枯竭型城市的財力性轉移支付，以增強資源枯竭城市基本公共服務保障能力。

　　具體而言，這筆錢重點用于完善社會保障、教育衛生、環境保護、公共基礎設施、專項貸款貼息等方面。

　　“財力性轉移支付的目的在于幫助資源枯竭城市休養生息，使其能夠輕裝上陣，贏得平等參與競爭的機會。”彭會軍說。據她介紹，2007年到2010年四年間，這筆錢每年約安排30多個億。

　　設立財力性轉移支付之余，國債資金和中央預算內基建資金將專門劃出一塊，集中扶持東北地區資源型城市建設一批項目，以期吸納就業的同時，發展接續替代產業。

　　彭會軍還表示，國家在重大建設項目布局時，將向資源枯竭城市適當傾斜，幫助其加快培育建立新產業，“國家發改委委內有關司局將考慮這一點”。

　　除了中央財稅政策的支持，資源枯竭型城市還有望獲得銀行的專項貸款。資源枯竭型城市財力性轉移支付的重要用途之一，便是設立對專項貸款的貼息優惠，以吸引銀行設立專項貸款的措施。彭會軍表示，就此問題，振興東北司正在與國家開發銀行進行協商。

　　與此同時，政策要求盡快建立可持續發展準備金制度。根據規定，可持續發展準備金由資源型企業在稅前按一定比例提取，并列入成本，資金的主要用途是用于環境恢復與生態補償、發展接續替代產業、解決企業歷史遺留問題和企業關閉后的善后工作等。

　　彭會軍介紹說，目前，財政部和國家發改委等部門在借鑒山西煤炭可持續發展準備金制度的基礎上，已經有了資源型城市可持續發展準備金制度的草案，爭取年內出臺。此外，國家將改革資源稅制度，以提高地方財政收入。

　　“申枯”之爭

　　盡管政策落實并非想象中容易，但因有看得見的中央財政轉移支付、以及名義上的中央項目傾斜，地方政府對于資源枯竭城市仍趨之若鶩。

　　38號文規定，首批資源枯竭城市界定名單分別由財政部和發展改革委、國土資源部、振興東北辦另行上報國務院。

　　“很多城市都會來向國家部委要政策，但是不可能每個城市都給特殊照顧，于是要擬出一個資源枯竭程度有所差別的城市名單。”沈鐳說。

　　2008年3月，國家發改委公布了第一批資源枯竭城市名單。由于競爭激烈，資源嚴重衰竭的銅川市都未能入選。而以“白銀速度”聞名的白銀市則在市政府的強力推進下，擠進首批名單。

　　中央政府感到了壓力。為保證公平確定第二批資源枯竭城市，國家發改委與國土資源部、財政部制定了第二批資源枯竭城市界定工作方案及標準。

　　根據該方案，界定第二批資源枯竭城市工作遵循歷史貢獻大小、問題突出與否、類型能否兼顧、定量為主界定等原則。

　　界定工作分三個步驟。首先，綜合已有研究成果及地方申報意見，確定備選資源型城市名單。這相當于資源型城市的資格審查，即有些城市雖有資源開采，但不具備資源型城市的基本特征，不能進入備選名單；地方沒有申報的，也不予考慮。

　　第二，在備選的資源型城市名單基礎上，根據資源儲量指標直接遴選出資源枯竭城市名單。

　　第三，對其余城市再根據資源儲量、采掘業發展、民生情況、財政經濟情況等四大類20項定量指標體系，參考定性指標進行綜合打分，最終根據分數排名判定。

　　在這樣的規則下，國家發改委確定了9個地級市、17個縣級市和6個市轄區供32個第二批資源枯竭城市。“很多落選的城市只能扼腕嘆息。”沈鐳說。

　　資源枯竭城市的未來

　　“大體上，目前這44座城市名單已涵蓋了現有的資源枯竭型城市，因此國務院決定暫時停止審批資源枯竭城市。”彭會軍告訴《中國新聞周刊》。

　　彭會軍說，今后如果出現新的資源枯竭型城市，則以國務院38號文為依據，通過制度建設解決。

　　沈鐳說，未來出現新的資源枯竭城市是必然的。現有的和將來的資源枯竭城市面臨一個共同的難題：路在何方？

　　沈鐳告訴《中國新聞周刊》，“資源枯竭后，城市無非有三個結果：一是就地消亡，就像美國的很多鬼城；二是，整體遷移，像銅川縣城那樣；三是轉型，這是我們最愿意看到的結果。”

　　38號文給出了一個大體方向，要建立健全制定資源開發補償機制和衰退產業援助機制，培養接續產業，解決就業難題。但具體路徑還在，仍不清晰。

　　在肖金成看來，資源型城市轉型可分為三個層次，為居民建立基本社會保障體系，為企業尋找新的活力，為城市尋找新的定位。具體對策則應“因地制宜”。

　　現實案例并不樂觀。一位不愿具名的接近阜新市政府人士透露，近年來，阜新市試圖建立農產品及食品加工供應、新型能源、煤化工等“三大產業基地”，但建設的項目仍難以成形，其經濟總量仍是全省倒數第一。而目前阜新現有城鎮下崗失業人員10.7萬人，占城鎮人口比例高達12.4%。

　　然而時間已經不多。根據38號文，2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題要得到基本解決。期限將至，“求索之路仍然漫漫”，肖金成說。 ★